发布时间 : 星期六 文章行政复议制度存在的缺陷及其完善更新完毕开始阅读bb6ed60bf12d2af90242e693
完善我国行政复议制度几点思考
赵贵宁1
(青海民族学院 公共管理系,青海 西宁 810007)
[摘要] 行政复议制度作为行政相对人寻求法律救济的方式之一，它在我国行政法与行政诉讼法中居于重要地位，不容忽视。木文通过分析我国行政复议制度的缺陷和不足，进而提出完善这一制度的若干建议。
[关键词] 行政复议 缺陷 对策
行政复议是行政机关系统内部自我监督的一种重要形式.也是行政相对人维护自身合法权益的一种行政救济途径。行政复议制度作为行政救济制度的重要组成部分，在现代国家和社会生话中发挥着不可低估的作用。建立、发展与完善行政救济制度是依法治国家的必然趋势。我国现行的行政复议制度是在1990年作为《行政诉讼法》的配套制度由国务院发布的《行政复议条例》建立起来的。至今，该制度已实施了16年，诚然，在实施过程中，行政复议下作取得了一定成效，不少行政相对人的合法权益得到保障，但是同时也暴露了很多问题，包括立法上的缺陷及执行上的困难。这些问题导致了行政复议制度未能完全发挥其应有的作用，形成了行政争议日益增加而行政复议案件数量却直线下降的尴尬局面。正因为如此，于1999年召开的九届全国人大常委会第九次会议，通过了《中华人民共和国行政复议法》，取代了《行政复议条例》。这一转变，使得行政复议可以更好地发挥在解决行政争议方面的作用。同时，它将极大地促进我国行政法治的发展进程。然而这一新确立起来的行政复议制度在实际运作过程中也存在诸多缺陷和不足，亟待改善。
一、 我国行政复议制度存在的缺陷
（一） 行政复议机构尚不具备统一、独立的系统
没有相对统一和独立的行政复议机构，既不利于公正地进行行政复议，也不利于精简机构，我国的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门。各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构，没有一套统一的行政复议机构体系，这样非常容易滋生各种弊端。首先，不能公正地进行行政复议裁决。主
1
作者简介:赵贵宁,汉族,(1976-),甘肃兰州人,青海民族学院2005级行政管理专业研究生,研究方向:人力资源开发与管理。
1
持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长，没有一定的自主权；而其所属的复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有着千丝万缕的联系。其次，没有统一的复议机构体系，违背了行政机关的精简效能原则，造成机构臃肿，加重了各级各类行政机关的负担。同时，在各级政府和各类职能部门设立行政复议机构，造成了一定程度的人员浪费，不利于提高行政机关的工作效率。构又要配备相应的复议工作人员，导致人才资源一定程度的浪费，不利于行政复议工作效率的提高。并且容易导致行政复议机构各自为政，只对本机关负责，复议工作人员缺乏严格科学的选拔制度，其培训、交流等项工作也没有正常展开，复议工作的质量难于保证。
（二） 在具体办案的过程中欠缺公正性、当事人的正当权益难以保障
这一点主要表现在两个层面：一是作为复议机关的原行政机关的上一级行政机关和作为被复议机关的行政机关之间存在着隶属关系，这种关系容易导致行政复议决定丧失公正。因为上下级之间有利害关系，原行政机关的所属政府作为行政复议机关时也存在类似的问题。另一是我国现行的《行政政复议法》规定行政复议机关的内部负责法制工作的机构为行政复议机构来审理行政复议案件，并作出决定。那么行政复议机关是原行政机关时，原行政机关的内部法制委员会审理原行政机关作出的具体行政行为引起行政争议时，难免有“自己做自己案件的法官”的嫌疑。这违背正当程序原则，对当事人的权益救济不利。此外，《行政复议法》将公务员合法权益的救济排除在行政复议之外，不利于更好地体现行政复议制度的人文关怀。
（三） 对于行政复议有关依据和证据的忽视
行政复议制度实质上是行政机关在公民、法人和其他组织合法权益受到违法或不适当行政行为侵害时所提供的一种行政救济手段，作为一种具体行政行为与行政主体作出的其他具体行政行为有不同之处，那就是行政复议是对原具体行政行为作出裁决的一种新的具体行政行为。行政复议合法是依法行政的必然要求，也是行政复议公正原则的体现。作为一种具体行政行为的行政复议就是要求其复议机关合法及行政程序和行政实体上适用法律要正确，由于《行政复议法》对行政复议机关及程序已有明确的规定，行政复议机关合法及程序合法即
2
有据可循。因此，行政复议合法的关键在于行政复议的内容合法，即要求行政复议机关适用法律要正确，但在1999年实施的《行政复议法》中却没有对行政复议的法律依据作出规定。显然，作为规范复议制度的基本性法律的《行政复议法》应该明确规定作出行政复议决定的法律依据，这样就可以使行政复议不仅有程序性的法律依据，而且有了实体性的法律依据，从而保证行政复议的合法性，实现复议公正原则。
证据在行政复议中的重要性如同在行政诉讼中的重要性，是行政复议中的关键性问题。行政复议审查的是具体行政行为的合法性及适当性，复议机关的行政复议机构在受理后要进行审查后才能作出行政复议决定，对具体行政行为的审查应该包括两个方而的审查:一是事实审查，一是法律审查。行政复议机构对被申请人作出的具体行政行为认定的事实的审查要依靠相关的证据，有证抓就有证据规则。而《行政复议法》没有作出规定，在行政复议实践中，行政复议机关也常常依照行政的诉讼的证据规则要求申请人就其受到具体行政行为侵害的事实承担举证责任。行政复议制度应借鉴行政诉讼的证据规则，完善行政复议的证据规则。
（四） 复议期间具体行政行为不停止执行原则的错位
在实践中，复议期间具体行政行为不停止执行的规定流于形式，制度规定与实际运行相脱节《行政复议法》同原《行政复议条例》一样，作了类似于《行政诉讼法》的规定；复议期间具体行政行为不停止执行是原则，停止执行是例外。但是，复议期间，甚至包括诉讼期间，具体行政行为停止执行究竟是原则还是例外。根据传统的行政法理论，行政行为效力先定，即行政行为即使违法，非依法律规定不会失效并且具有拘束有关人员的效力；因此，具体行政行为在复议和诉讼期间不停止执行。但是，在执法实践中却与此相反，停止执行是原则，不停止执行是例外。故此，复议期间不停止执行原具体行政行为原则的规定，应该在今后的立法中子以修改。以便突出对公民权利的保护，又可以避免制度规定与实际运行的不一致。
（五） 行政复议的司法化程度不高，欠缺合理的委托代理制度
刻意回避司法化，将行政复议制度定位为行政机关的内部监督制度的弊端，随着行政复议法实施几年来的实践，逐步表现得越来越明显。由于行政复议机构缺乏应有的独立性，致
3
使行政复议的作用难以得到充分发挥；由于行政复议法的规定过于简单，操作性不强，使复议工作在实践中面临的各种问题无法得到解决；由于包括行政复议在内的正式争议解决制度无法取信于民，导致诸如信访、街头抗争、社会弱势群体权利受到侵犯后因为投诉无门而付诸于极端途径之类的非规范性争议解决方式急剧膨胀，反过来又进一步挤压行政复议的空间，形成制度渠道虚臵、非制度渠道膨胀的恶性循环；由于行政复议机制失灵，使许多本该由行政复议制度解决的问题被后推至行政诉讼阶段，导致司法机关发生角色错位，承担了不应该由它承担的责任，并因此而产生了连锁反应，无法形成科学的争议解决体系。原《行政复议条例》没有规定委托代理制度。《行政复议法》虽然规定了委托代理制度，但是对律师能否和何时介入行政复议活动却没有明确规定，从而不能很好地发挥律师在行政复议中的积极作用。实际上，律师介入行政复议有着非常重要的意义:其一，有利于更好地维护公民、法人或其他组织的合法权益，因为律师精通法律，享有比一般代理人更广泛的权利，如可以向有关单位调查取证其一，有利于监督行政复议机关依法公正地进行裁决，因为律师更善于发现行政机关具体行政行为的违法或不当之处。因此，我们有必需对律师代理行政复议案件的规则作出明确的规定。
二、 改进我国行政复议制度的若干对策 （一）准确定位《行政复议法》的立法宗旨
在立法宗旨方而，《行政复议法》将切实保障行政机关依法行使职权作为立法宗旨之一。然而，这绝非行政复议法的立法宗旨。因为总的来看，行政法是控制行政权的法，以保护行政相对人的合法权益。其实保障和维护行政权的最好方法便是不立法，不需要任何法律。而在当代社会，行政权日益膨胀，行政争议在所难免且有扩大趋势。不容否认，在行政争议中，行政机关总处于强势地位，而行政相对人则一般居于弱势，因此必须设臵对公民、法人或其他组织的救济制度。行政复议制度的应运而生，无疑是扮演着救济手段的角色。我们应当探讨得更多的应是如何更好地控制行政权。行政复议制度的合法性或正当性恰恰在于通过纠正违法或正当行政行为，保护相对人的合法权益，否则，行政复议制度毫无存在的意义。行政复议制度在一定程度上保障和维护了行政权的依法行使，是一种事实层面的描述，而立法宗
4