发布时间 : 星期一 文章中国的公共危机管理更新完毕开始阅读c0271d02de80d4d8d15a4f72
中国的公共危机管理
作者:吴春华
科技论文 加入时间：2007-6-2 13:53:45 来源： 点击：6565
［内容提要］ 加强政府危机管理，对于保障国家安全、促进经济发展、维护社会安定具有重要的现实意义。本文以对危机和危机管理的认识为基础，分析了我国公共危机管理的现状，指出公共危机意识淡薄，对公共危机的基本特征认识不够，公共危机管理机制落后，缺乏法制规范是目前存在的主要问题。为了回应政府公共危机管理面临的挑战，我国政府应采取切实有效的措施，全方位地加强公共危机管理。本文提出的应对之策有：建立政府危机管理的预警机制，增强对公共危机的可预见性；建立快速反应机制，强化危机发生后政府处理危机的能力；建立处置危机的权威机构和相关体制，提高公共危机管理的科学性；动员全社会参与危机救治，增强社会认同；加强信息流通，提高政府公信力；加强法制建设，使公共危机管理法制化。
［关键词］公共危机 政府管理 问题 对策
居安思危，治不忘乱。在经济全球化和政治多极化的国际形势下，我国正在全面建设小康社会。在纷繁复杂的环境中，发展的机遇可能平地而生，而灾祸也可能从天而降。传统的安全威胁因素和非传统的安全威胁因素相互交织，使我们面临诸多的严峻挑战。随着我国现代化建设步伐的加快，国家发展所面临的风险和危机出现的可能性也在不断增加。因此，加强政府危机管理，对于国家成功避免和驾驭各种风险和危机，保障国家安全、促进经济社会的健康发展，具有十分重要的现实意义。 一、危机与危机管理
人类社会的发展始终与各种各样的危机伴生共存，危机对人类正常生活的干扰和冲击是巨大的。危机引发的现实危险会中止和平进程，瓦解正常的社会关系，破坏正常的生活秩序。危机迫使相关系统必须在有限的时间内做出反应和抉择，采取有效的控制或调节行动，以维持系统的生存。［1］危机是一种导致社会偏离正常轨道的危急的非均衡状态。危机导致社会偏离正常轨道，对社会的公共安全和稳定造成重大影响，政府有责任、有义务建立健全危机管理体系，并通过研究危机、危机预警和救治危机，恢复社会的均衡状态。［2］ 考察危机发生的原因，主要来自两个方面。一是自然产生的，如地震、洪水、雪崩；二是人为引起的，如恐怖事件、经济过度波动。人的行为也会引发自然危机，如大量排放工业废水污染河流导致生态恶化；大量砍伐森林导致植被破坏形成洪水或干旱；乱吃野生动物引起流行疾病，等等。自然危机是天灾，具有不可抗拒性。人们对自然危机的认识、研究相对较早且深入，对自然危机的管理机制也比较成熟。政府基本能够比较准确地预测自然危机，提前采取措施，开展有效的救治行动。比如地震、洪水、台风等天灾的预警和救治，可以把自然危机造成的损失降到最低。人为危机是人祸，更具偶然性，危害也更大。人们对人为危机的认识还很不够，政府对人为危机的预警、动员、救治的研究也相对较少。这是危机管理的薄弱领域。
危机性事件会导致社会系统的基本价值和行为准则趋于崩溃，在较大程度上和较大范围内威胁人们的生命和财产安全、引发社会恐慌、瓦解正常秩序。危机性事件的致命威胁，源于它的突发性和危害性。其突发性在于，既可能没有人确切知道在什么时间、什么地点会发
生怎样的危机，也没有人能确切预知危机的后果；既可能由一些小事引起，也可能根本没有任何先兆就引发了危机。其危害性在于，它所导致的社会混乱、经济衰退、秩序失衡，程度是严重的，范围是极其广泛的，对人们心理的负面冲击和伤害是难以估量的。仅就SARS（Severe Acute Respiratory Syndrome，即“严重急性呼吸道综合症”，在中国大陆被称为“非典型肺炎” ）疫情而言，据《远东经济评论》报道，这一疫情造成的经济损失是巨大的，世界卫生组织估计非典型肺炎已造成全球经济300多亿美元的损失，其中给中国经济带来的损失超过39亿美元［3］。
正是由于危机性事件的突发性和危害性，“危机管理”引起人们越来越多的关注和不断深入的思考。“危机管理”已经超越其原来的企业管理领域，被广泛应用于政府管理、公共关系等各个方面。广义的政府危机管理，是指政府工作人员在危机意识或危机观念的指导下，依据危机管理计划，对可能发生或已经发生的危机事件进行预测、监督、控制、协调处理的全过程。狭义的政府危机管理通常与危机处理的概念一致，指对已经发生的危机事件的处理过程。［4］
二、中国公共危机管理的现状与问题
中国历史上自然灾害频仍，中国人多灾多难。洪水、干旱、蝗灾、地震、瘟疫??数不胜数。道不完的苦难艰辛，数不清的人间惨剧。历史上的教训应当总结，近年的灾难性危机更值得人们思考。对于国人而言，火灾、洪水、地震、各类安全事故时有所闻，安全问题天天都讲。2003年岁初的“非典”危机和2004年春季的禽流感疫情，对政府和社会应对突发事件的能力进行了全方位考验，再次提出了严峻的问题，又给我们上了极其生动的一课。 尽管各级政府经过无数次危机的考验，积累了一些应对的经验和办法，但是，以往政府在处理这些危机时，往往是就事论事，并没有上升到危机管理的高度去认识，用科学理论来指导具体的管理实践。当问题出现以后，往往临时组织一个班子，根据情况具体处置。这虽然也能够解决一时的问题，但是处理危机的成本很高，矛盾不少，表现出面对灾难时应对措施的临时性和政府调控的弱化。近年来，我国应对各种危机所暴露的问题是多方面的，现状是不容乐观的。概括起来，主要表现在4个方面：
一是公共危机意识淡薄。政府官员、公共管理者以及社会公众的危机管理意识淡薄，在政府管理过程中对危机管理的认识不足。建立健全政府危机管理体制的基本前提应该是转变观念。我国危机管理的宏观机制是非常欠缺的，究其原因，就是认识不足。尽管在亚洲金融危机中，我国采取了必要措施而从容度过，表现出我国应对危机的胆略和智慧。但是危机管理的核心在平时，在于预防，而不在于出现了危机之后的力挽狂澜。出现了危机之后再去应对是一个方面，但更重要的方面是建立起危机应对机制。我们现在对一些事故，比如煤矿瓦斯爆炸、空难等等有安全管理和安全生产条例，平时加强防范工作，出了事故之后可以根据条例确定相应的责任，对事故的定性和处理有一套办法。但是，更加宏观的、系统的危机管理却没有提高到应有的水平。
由于公共危机意识淡薄，危机出现时就会措施无力，政府和公众都会存在侥幸心理。在这一侥幸的过程中，很多机会丧失，危机得以蔓延。公众的侥幸心理一旦被摧毁，由于缺少相应的思想准备，便会变得极度恐慌，这种恐慌引发的破坏性后果往往比危机本身更为严重。 二是对公共危机的基本特征认识不够。充分认识危机的突发性和危害性等特征是干预和解决公共危机的前提。由于公共危机的爆发突然，时间短促，传播迅速，危机在一定时间内、一定范围内是可能处于失控状态的。公共危机的这一特征要求政府在非常有限的时间内做出反应，形成正确的判断，以争取到宝贵的时间，使可能的损失最小化。在这方面， SARS带给我们的教训是深刻的。SARS初始在佛山，后来蔓延到广州。到了广州就已经处于爆发阶段了，但是我们对它的传染性认识不足，没有意识到这是一场危机的爆发。在突发的情况下，
准备不足，有些措手不及。由于没有危机的预处理机制，使得危机爆发阶段的信息不全面，所需的物资（如呼吸机、全能防护服等）匮乏，对医护人员也缺乏有效的防护措施。 此外，对公共危机的危害程度估计不足，对危机的连带影响和强烈的破坏性缺少明确的认识。公共危机所具有的突发性决定了它的巨大破坏性。仅仅看到SARS造成的人员伤害是不够的，如果SARS在短期内不能得到有效控制，它对经济造成的破坏会非常大。在我国经济的发展中，劳动力成本低、市场大是两个重要因素。而SARS的持续，必然减少人群的聚集和出行，这一方面降低了对低成本劳动力的吸引力，工厂不仅招不到熟练工甚至农民工，而且由于增加防护、消毒等方面的成本，生产效益受到严重影响；另一方面，市场客流的急剧下降，消费的日渐萎缩，是对国民经济发展的沉重打击。此外，国际资本的投向也会转变。打算来的可能不来，已经投资的可能撤走。 对社会公众来说，危机造成的最大危害在于日常生活秩序遭到破坏，并由此造成心理的脆弱和心理疾病的发生。危机可能最终会得到控制和消除，但它给人们心理留下的恐惧和创伤却可能长期存在。因此，决不能低估危机对国家发展的危害程度。
三是公共危机管理机制落后。据了解，国外有专门研究国民经济动员的专家，也有专门培养社会危机管理人才的专业。在欧美国家，一些军事战略专家和国防经济学家从国防经济学的角度来研究危机预警系统。美国在多项法律中也对国民经济动员的相关问题进行了规定，并建立了比较完善的国民经济动员体系。美国的危机处理体系和快速反应机制在人员救助、恢复正常生活秩序中起到了关键作用。我国在应对SARS公共卫生危机期间暴露出的问题，比如政府的危机管理缺乏系统的战略和政策规划；缺乏系统化和制度化的教育、训练、组织保障；缺乏整合和协调的机制，政府与医疗机构之间的协调配合欠缺；缺乏有效的信息支持和信息沟通机制，信息传播渠道不畅通；缺乏制度化的财政资源保障和人力资源保障；与国际组织和地区组织的合作有待完善等等，都使我们看到健全危机管理机制的迫切性。国防动员或国民经济动员只为战争服务的意识已然过时，要建立全新的观念和机制应对危机的挑战。事实证明，当出现如“非典”这样的突发事件时，一个科学的危机管理体系和有效的危机管理机制对国家来说是何等地重要。
四是缺乏法制规范。SARS等公共危机暴露出来的问题不仅仅是政府管理和社会应变能力方面的，还有法制规范方面的。对于危机管理，国家缺少一套行之有效的处理程序和规则，政府的行动也缺乏完善的法制保障。比如在危机资源管理方面，财政部每年都有专项拨款，尽管每年都要进行专项检查，但一些部门却年年都敢挪用，有恃无恐。不能说这与我们法制不健全、惩治不力无关。某些在封建社会都会杀无赦的罪犯，在今天却会逍遥法外，很少看到有官员因为在危机资源管理方面的失职而承担重大刑事责任的。危机管理是国家管理体制的一个重要组成部分，是政治体制、行政体制的重要方面，这方面的欠缺暴露了政府管理的严重问题。危机管理对于企业，是企业生死攸关的大事；对于国家，就会关乎国家的兴衰存亡。 总之，我国政府和社会经受过各种灾难和危机的考验，在危机管理方面积累了一定的经验。但实事求是地分析，我国政府的危机管理与公民的期望还有较大的差距，政府危机管理体制和机制尚不尽完善，危机管理能力也有待提高。通过进一步总结我国抗击“非典”、禽流感以及其他灾难的经验和教训，一定会对我国政府处理公共危机、应对威胁公共安全的突发事件，产生积极的影响。
三、中国公共危机管理的应对之策
每一次危机的发生和处理都是对政府的重大考验，也是对政府危机管理机制完善和创新的不断推动。为了减轻公共危机对国家发展、社会安定的不利影响，做到处变不惊、审慎应对，必须采取切实有效的措施，全方位地加强公共危机管理。
首先，要建立政府危机管理的预警机制，增强对公共危机的可预见性。
政府应当建立危机预警机制，及时捕捉危机怔兆，尽早发现问题。因为越早发现存在的威胁，抓住解决的机遇，就越有可能控制住危机的蔓延。
做好政府危机管理的预警工作，首先要培养危机意识。危机意识是危机预警的起点。在市场竞争的环境中，“危机意识”在企业管理中成为企业生存与发展的基础。针对和平稳定时期人们往往缺乏危机意识的现状，通过模拟危机情势，不断完善危机发生的预警与监控系统，能够使政府和公众培养危机意识。就像不断进行的消防演习一样，通过演练各种可能在实践中碰到的问题，培养公众的消防意识，使公众做好防火的心理准备和物质准备。 危机预警机制的建立不但可以减少危机发生的可能性，同时还为政府处理危机事件打下良好的基础。在此意义上，危机管理预案的设立至为重要。虽然，并不是所有的危机事件都能在事先通过危机预警得以避免，因为危机是无法准确预测的；但是，政府必须为危机做好必要的准备，加强战略规划、确定危机管理预案、搞好物资储备、设立意外事故基金等等。 一个完善的危机处理系统，首先要有预警机制和危机识别体系，及时收集、辨别分析和处理各种信息，有效察觉潜伏的危机，敏锐洞见危机中隐藏的机遇，为危机处理赢得主动权。预防危机是危机管理的重点，预防与控制是管理中成本最低、最简便的方法。强化危机意识，观察发现危机前兆，从危机征兆中透视潜在的危险，制定科学周密的危机应变计划，预测危机情景，都离不开一套规范、有效的危机管理预警系统。
其次，建立快速反应机制，强化危机发生后政府处理危机的能力。
政府对公共危机的反应越迅速，就越会使自己处于有利地位。政府必须运用所有政府资源开展危机救治，尽快恢复社会稳定。在解决危机中，政府的积极强制干预是十分必要的。强制干预是政府权威和有效管理的直接体现。要对付危机，“政府中枢决策系统就必须享有发号施令的权威，并且可以制定和执行带有强制性的政策。” ［6］因为，在危机状态下，决策者会处于一种非理性状态，要么亢奋，要么保守。在各种阻力的影响下，决策的风险性是超常规的。因此，依靠政治权威、推行强制性的决定是非常必要的。但是，这种积极干预并不只限于一级政府，而是在最高一级政府的组织、协调和指挥下，由各级政府同时干预。通过快速反应，进行危机评估，及时分析原因，果断采取措施，制定应变方案，明确分工和组织责任，落实资源保障措施，尽可能把危机造成的损失控制在最小的范围内，从而有效地战胜危机。
再次，建立处置危机的权威机构和相关体制，提高公共危机管理的科学性。
危机管理是各级政府、各个政府部门的共同责任。把危机管理的职能整合到各级政府和各个政府部门的职能体系之中，整合到各级政府和各个政府部门的日常工作之中是十分重要的。但是，考虑到危机管理需要统一的领导、统一的指挥；考虑到危机管理需要协调和调动各种资源和力量；考虑到危机管理需要常态的管理战略、政策和机制，因此，建立统一领导、分工协调的危机管理体制是十分必要的。 鉴于其他国家危机管理的经验，结合中国的具体国情，有必要在中央政府建立高层次的危机管理的领导、指挥和协调机构。这一机构的主要职能在于制定危机管理的战略、政策和规划，动员调配必要的社会资源，进行管理，评估危机信息和危机风险。在非危机时期，负责危机的预防和预警工作；在危机发生期间，负责领导与协调。
在中央政府的统一领导下明确中央各部委、各级人民政府危机管理的职能、职权和责任。考虑到危机的多样性，应明确不同政府机构在 承担某些特定危机管理中的职责，从而形成统一领导，分工协调的危机管理体制。
危机管理的常设指挥机构责任重大。它集中、统一行使危机状态下的紧急处置权。危机发生时要以最快的速度设立危机控制中心，调集训练有素的专业人员，配备必要的危机