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财政预算透明与地区官员腐败 —基于中国省级面板数据的实证分析
李春根 徐建斌
江西财经大学财税与公共管理学院教授
华中科技大学管理学院博士生
摘要：
官员腐败主要是在其履行职能的人过程中实现的，财政预算的透明程度通过影响公权力的外部监督力量和官员腐败的风险成本，从而对地区官员腐败产生重要影响。本文基于中国政府高压反腐和预算制度改革的背景，通过构建省级面板数据，首次实证考察财政预算透明度对中国地区官员腐败的影响效果与程度。研究发现，省级层面的财政预算透明度对地区官员腐败程度具有显著的负向影响，财政预算透明度得分值平均每提高10分，每万公职人员腐败案件立案数就能够减少0.85件，这相当于腐败程度平均下降约3.5%。因此，应当通过加强对新《预算法》的执行力度，提高各级政府的财政预算透明度，充分发挥财政预算透明的腐败治理效应。
关键词：财政预算透明；官员腐败；腐败治理
壹、引言
美国著名财政改革家、预算制度改革的先锋弗里德里克·克利夫兰有句名言：没有预算的政府是看不见的政府，而看不见的政府不可能是负责任的政府。无独有偶，中国民间则有谚语：阳光是最好的杀虫剂。毋庸置疑，财政预算在监督与约束公权力方面发挥着关键的作用，因而在预防与治理腐败方面具有十分重要的作用。
自十八大以来，中国政府加大了反腐力度，仅2014年，被查出的省部级官员就多大40余人，高压反腐已经成为中国“新常态”。在“治标”的同时，如何构建一套“官员不敢腐、不能腐、不易腐的长效机制是政府决策者和学术界面临的重要议题。事实上，中国政府反腐的“治本”工作也在有序展开，其中，预算制度改革便是反腐体制改革与建设的一项重要内容。2013年的中共十八届三中全会《决定》公报中明确指出，要实施全面规范、公开透明的预算制度。2014年8月31日，全国人大常委会通过了《预算法》修正案，一部崭新的《中华人民共和国预算法》已于2015年1月1日正式面世并付诸实施。 基于上述背景，部分学者已从理论上阐述了财政预算透明在国家治理中的重要性（孙文基，2013；石亚军和施正文，2014；孙文基，2014；夏先德，2014），此外，财政预算透明的腐败治理效应也已经引起了大众媒体的广泛关注。但遗憾的是，鲜有文献直接检验财政预算透明与官员腐败的相关关系，相关的经验证据十分匮乏。事实上，财政预算透明对中国官员腐败是否具有影响、影响效果与程度如何等问题终究是需要相关经验支持的问题。因此，本论文利用上海财经大学公
共政策研究中心《中国财政透明度报告》的财政预算透明数据与官方统计腐败数据，通过构建省级面板数据，利用系统CMM方法，实证考察财政预算透明对中国地区官员腐败的影响效果与程度，研究结果显示，财政透明度能够显著的降低地区官员腐败程度。本文的研究结论为从财政预算改革视角建立预防和治理腐败机制提供相关经验证据，对中国当前和未来的腐败治理工作具有较强的现实意义。
贰、文献评述
鉴于腐败对经济与社会发展所产生的诸多负面影响，预防与治理腐败成为学术界和政府部门共同面临的重要议题。为制定有效的腐败治理措施，必须厘清腐败的起因与决定因素。为此，国内外学者对腐败的成因进行了丰富的研究和探讨，研究认为，腐败的影响因素主要既包括经济发展水平，贸易开放程度等经济因素，也包括财政分权、政府规模、公务员相对工资等制度因素。毫无疑问，已有文献为理解中国官员腐败的成因与腐败治理政策的制定提供了理论视角和丰富的经验数据。然而，囿于数据资料等种种原因，鲜有文献从财政预算透明视角研究腐败的成因。事实上，任何形式的腐败都是政府及其工作人员在履行职能的过程中实现的，而政府的每一项职能活动均离不开财政收支活动，为此，财政预算的透明程度不仅直接影响着公权力的外部监督力量，而且直接影响着官员腐败的风险成本，从而对地区官员腐败产生重要影响。近年来，财政预算透明的腐败治理效应已经引起了大众媒体的广泛关注，但相关的规范学术研究明显不足，经验证据更是匮乏。根据笔者所掌握的文献，目前仅有郭剑鸣对此进行了一定的研究，采用比较研究的方法，通过分析84个国家的预算公开性指数与清廉指数的相关性，研究表明，预算公开性指数与清廉指数具有显著的相关性。但本文与郭文有以下三个方面的不同之处：首先，在数据方面，郭文采用的是基于84个国家的国别数据，而本文利用的是中国内部的省份面板数据。与跨国研究相比，采用一国内部数据能够有效缓解遗漏变量问题，比如历史文化和制度等等，从而获得更加可靠的经验结论；其次，在腐败指标方面，郭文采用的是清廉指数，而本文是以公职人员贪污、贿赂和渎职等案件立案数来衡量腐败。尽管基于主观认知的指数可以在更广泛和综合的意义上反应腐败程度，但它缺乏统一比较的尺度，而且这种主观判断的腐败程度可能与实际情况存在较大差距，本文采用的腐败案件立案数则更加客观和真实。最后，在方法方面，郭文采用的是简单的相关性检验，即在未考虑其他控制变量的情形下所作的简单统计分析，相关研究结论的可靠性有待进一步检验。而本文通过构建计量模型，对影响官员腐败的其他主要变量予以控制，实证检验和揭示财政透明度与官员腐败程度的真实数量关系。总之，本文首次实证考察财政预算透明对中国地区官员腐败的影响效果与程度，弥补了相关领域研究的不足之处，进一步丰富和发展了官员腐败成因领域的相关研究。
叁、数据与模型 一、数据来源与说明
为实证分析财政预算透明度对政府官员腐败的影响效果与程度，本文构建了包含中国30个省份的面板数据。其中，度量官员腐败的指标数据来源于历年《中国检察年鉴》中的分省《人民检察院年度工作报告》，度量财政预算透明度的指标数据摘自于上海财经大学公共政策研究中心主编的《中国财政透明度报告》，是当前关于我国财政预算透明度比较权威的数据。其他控制变量的指标数据主要来源于《中国劳动统计年鉴》历年各省的《中国统计年鉴》需要说明的是，上海财
经大学公共政策研究中心于2009年3月推出了首份《中国财经透明度报告》，至2013年已是第五年，然而，事实上，2009年—2013年的《中国财政透明度报告》分别是以2006年，2007年、2008年，2009年、2011年的年末省本级收支决算数及统计数为调查对象的。为此，本文所构建的数据是2006—2009、2011等5年30个省份的面板数据。 二、计量模型
三，变量度量与描述
本文的被解释变量为官员腐败，在实证研究中，度量官员腐败的指标主要有两类，一类是基于主观认知的透明国际清廉指数，另一类是腐败案件数。前一类指标尽管可以在更广阔和综合的意义上反映腐败程度，但它缺乏统一比较的尺度，而且这种主观判断的腐败程度可能与实际情况存在较大差距。相比于主观指标，腐败案件数能够更加真实和客观的衡量腐败程度。为此，与周黎安和陶婧、陈刚和李树等研究保持一致，本文采用每万公职人员贪污、贿赂和渎职等案件立案数来度量官员腐败程度，省份的每万公职人员腐败案件立案数越多，则表明其腐败程度越高。根据表2的统计信息，各省份每万公职人员腐败案件立平均数为26件，但在不同的省份之间存在显著差异，最大值超过40件，而最小值不足10件。 本文主要关注的核心解释变量为财政预算透明度，它指的是财政信息向公众公开的程度。数值越大，则表明财政预算透明度越高。。从表2的描述性统计信息可以看出，各省份的财政预算透明度得分均值仅为24.67，这表明，受原有制度惯性和其他方面的原因，整体而言，我国的财政预算透明度较为低下。但与此同时，我们还发现，财政预算透明度在不同省份之间存在明显差异，最高的得分值达到77.7，而最低的得分值仅为14。除财政预算透明度之外，本文还控制了其他影响官员腐败的经济因素和制度因素，其中经济因素主要包括经济发展水平、贸易开放程度、民营化程度，制度因素主要包括财政分权、政府规模和公务员工资水平。本文借鉴万广华和吴一平（2012），汪伟等相关做法，对于经济发展水平的度量，本文采用人均实际GDP（以2006年为基准）进行衡量，鉴于经济发展水平对官员腐败的影响可能是非线性的，为此，在回归分析中，本文加入其平方项。贸易开放度采用进出口总额占GDP的比重予以衡量。民营化程度以城镇非国有单位就业人员占城镇就业人员总数的比重加以衡量。以财政收入分权指标表示财政分权程度。政府规模以财政支出占GDP比重加以衡量。公务员工资以各省份公职人员平均工资与地区平均工资之比加以衡量。此外，教育水平也是腐败的一个重要影响因素，对于教育水平变量，本文借鉴周黎安和陶婧的做法，采用每万人大学生人数加以衡量。 在统计回归前，本文对财政预算透明度与腐败程度的关系进行了初步分析。从图1可以看出，在不控制其他变量的情况下，财政预算透明度与腐败程度呈现出负向相关的关系。当然，散点图分析是在未控制其他变量情况下的简单分析，并不能揭示出变量间的真实关系，本文将在后文部分通过计量分析来检验和揭示它们之间的具体相关关系。
肆、实证结果与分析 在动态模型中，由于加入了因变量的滞后项，因此内生性问题的解决就不可避免。为此，我们要采用动态面板模型的有效评估方法，即广义距估计法（GMM）。GMM估计方法主要包括差分GMM估计和系统GMM估计，其中，差分GMM估计采用水平值的滞后项作为差分变量的工具变量；而系统GMM估计则进一步采用差分变量的
滞后项作为水平值的工具变量，进一步增加了可用工具变量，解决差分GMM中的弱工具变量问题。因此，系统GMM相对差分GMM有着更好的有限样本特征，其估计的结果也更加有效、可信。此外，本文的数据类型为“大N小T”，即时间维度小，街面大，是系统GMM方法适用的数据范围。有鉴于此，本文采用系统GMM方法进行估计。采用系统GMM来估计动态面板模型可以克服内生性问题，但是该方法需满足水平方程中的干扰项不存在序列相关，如果差分后的干扰项只存在一阶自相关而不存在二阶自相关，我们就认为这一假设是合理的。
依照前文设定的计量模型，借助STATA12.0统计软件，本文对模型进行了估计，回归结果分别由表3的模型（1）—（4）给出。其中，模型（1）是财政预算透明度对腐败程度的简单回归结果，模型（3）是进一步控制制度因素和教育水平的回归结果，模型（4）则是进一步考虑地区变量和中央政府换届虚拟变量的回归结果。
从回归结果来看，官员腐败的滞后变量系数为正，而且十分显著，这就表明，官员腐败具有十分显著地前后连续性。财政预算透明度的系数在不同模型中均为负数，而且均能够在10%的水平上显著。
以模型（4）为例，平均而言，省份的财政预算透明度得分值每提高一个单位，省份的每万公职人员腐败案件立案数就减少约0.085件，换而言之，财政预算透明度得分值每提高10分，每万公职人员腐败案件立案数就能够减少0.85件，这相当于腐败程度平均下降约3.5%。直觉来看，这是一个不小的效应。本文的这一发现与郭剑鸣基于国别数据得出的结论相一致。我们都知道，政府官员的腐败主要是通过职能活动实现的，而每一项职能活动均离不开财政收支，为此，财政预算的透明度程度在监督和约束政府及其工作人员的行为方面具有十分重要的作用。正如蒋洪和刘小兵所指出的，财政预算透明度反映了财政信息公开的程度，而财政信息公开能够保证民众对财政资金用途和安排享有基本的知情权，而知情权是民众对政府及其工作人员实行监督的前提和基础。反之，如果政府的财政信息不公开，或者公开的程度较低，那么在缺乏相关信息的情况下，民众就难以对公权力进行有效的监督和约束，从而使得官员腐败的相关约束被降低，进而提高地区的腐败程度。在中国，由于种种原因，政府财政信息公开一直停滞不前，财政缺乏基本的透明度，致使各级政府的财政资金处于“看不见”的状态，而这种“看不见”的状态不仅直接削弱了民众、媒体等外部力量对政府及其工作人员的监督和约束，而且会减弱政府及其工作人员纠正腐败行为的动力，从而显著提高地区的腐败程度。因此，从这个意义上来看，财政信息公开，提高财政预算透明度不仅是民众知情权的要求，而且对于防止财政资金浪费和治理地区官员腐败都具有十分重要的意义。
就其他控制变量而言，研究发现，贸易开放、公务员工资水平与教育水平对地区官员腐败程度具有显著影响。贸易开放程度越高，地区腐败程度越低，这可能是由于贸易开放能够减少相关贸易障碍，从而降低官员的寻租机会。这一结论也与万广华和吴一平（2012）的研究结论相一致。值得注意的是，公务员相对工资水平的系数显著为正，这表明相对更高的工资水平反而恶化了地区的腐败程度，这与“高薪养廉”的理念是相冲突的，有意思的是，汪伟等（2013）的研究结论与本文类似，但与万广华和吴一平（2012）的结论不同。与跨国研究不同，本文研究发现，地区的教育水平与腐败程度正相关。正如汪伟等（2013）指出的，在监督机制不完善的情况下，教育水平的提高可能提高了官员的寻租的和反侦察能力，从而提高了官员的腐败程度。而本文的研究结果显示，经济发展水平、财政分权，
政府规模和教育水平并未显著影响地区的腐败程度。本文认为，经济发展水平对地区腐败的影响是复杂的，正如跨国研究所发现的，经济水平的提高有助于减少腐败，但也有可能增加腐败。类似的，财政分权对地区腐败的影响亦是复杂的，从而导致其最终效果不够显著，一方面财政分权通过引入竞争机制，从而能够减少地区腐败，但另一方面，由于资源、信息流动受限以及监督机制的不成熟，财政分权使得官员更容易腐败。政府规模的扩张一方面使得腐败的机会增多，但另一方面导致机构之间的关系更为复杂，从而使得潜在的行贿者更加难以识别行贿目标（万广华和吴一平，2012）。
伍、结论及政策含义
高压反腐已经成为中国“新常态”，如何构建一套治理腐败的长效机制是当前中国政府部门和学术界面临的重大议题。本文从财政预算制度视角，利用《中国财政预算透明度报告》数据和官方统计数据，实证考察财政预算透明度对中国官员腐败程度的影响效果与程度，研究表明，省级层面的财政预算透明度对地区官员腐败程度具有显著的负向影响，财政预算透明度得分值每提高10分，每万公职人员腐败案件立案数就能够减少0.85件，这相当于腐败程度平均下降约3.5%。可见，财政预算透明在治理官员腐败中确实发挥着较为重要的作用。因此，中国应当以新《预算法》的实施为契机，提高各级政府的财政预算透明度，充分发挥财政预算透明度的腐败治理效应。具体而言，此次新《预算法》虽然建立了跨年度预算平衡机制，并明确规定，政府的一切收支都应当纳入预算，进一步完善了政府的预算体系，但是，法律的生命在于实施，为提高财政预算透明度，政府今后的重点和难点工作应当放在《预算法》的执行方面，例如，为实现财政预算的公开、透明，专业化的人员队伍建设是法律能够实施的有力保障之一，这就是要求政府为财政信息公开机构配备充足、稳定、具有较高业务水平的专业人员，从而解决现实中人员不足、不够专业的问题。此外，中央政府可以考虑将财政预算透明度指标纳入对地方官员的考核机制，为提升各级政府的财政预算透明度提供内在动力。
需要指出的是，从长远看来，中国腐败问题的治理需要一套科学、合理的长效机制，本文从财政预算透明视角进行了相关的实证研究，以期为中国反腐败的“治本”措施提供一定的经验证据。但腐败治理是一个庞大的系统工程，腐败治理工作亦是任重道远，仍需要学术界进行大量的理论和经验研究。