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经济技术开发区发展的经验与问题
2002-6-12
我国经济技术开发区的发展起源于1979年后设立的经济特区的成功实践。1984年2月，邓小平在视察经济特区后指出：“除现在的特区之外，可以考虑再开放几个港口城市……这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策”。根据邓小平的建议，党中央和国务院决定进一步开放14个沿海港口城市，并陆续批准了32家国家级经济技术开发区。世纪之交随着我国西部大开发战略的正式提出以及成功加入
WTO，我国又相继在中西部地区批准设立11家国家级经济技术开发区，使得我国国家级经济技术开发区的总数达到43家。2000年，全国43家国家级经济技术开发区国内生产总值为1861.38亿元，实现工业总产值4710.30亿元，上缴税收总额为295.52亿元，协议利用外资金额88.91亿元，实际利用外资金额46.58亿元，新批外商投资项目1376个。经济技术开发区在利用外资、出口创汇、发展工业等方面的规模不断扩大，日益成为带动和支撑地区经济迅速发展的重要增长极。
经济技术开发区发展近20年以来的主要经验
我国的经济技术开发区作为改革开放的“试验区”和“排头兵”，在特殊优惠政策的支持下发挥了其体制创新的功能，在利用外资、引进技术和管理、进出口贸易、产业结构调整等方面，不断尝试和探索各种超前的改革和试验，推动了区域经济的持续高速发展，使之成为中国经济发展中重要的增长极，积累了丰富的发展经验。
1、坚持“三为主”原则，不断壮大经济技术开发区的经济实力
坚持以工业为主、吸引外资为主、拓展出口为主，致力于发展高新技术产业，是经济技术开发区的办区原则，也是其兴旺发达的正确方针。由于开发区坚持“三为主”，成功地发挥了服务母城、辐射周边的功能，已经成为对外开放的窗口和基地。目前全国43家国家级经济技术开发区中，除了福建的福清融侨、新疆的石河子少数几个开发区外，绝大多数开发区的发展显著地体现了“三为主”的指导原则。在开发区成立初期和发展的过程中，坚持以工业为主，夯实了开发区的经济基础和产业结构主体；坚持以利用外资为主，拓展了开发区的融资渠道和筹资规模，并有利于引进先进的技术和管理；坚持以出口为主，提高了开发区的创汇能力和竞争意识，促进开发区尽早实现与国际接轨。应该说，坚持“三为主”发展原则，是经济技术开发区获得迅速发展的重要经验，在今后一定时期内仍将发挥重要作用。
2、注重体制创新，逐步形成规范高效的经济运行和管理体制
经济技术开发区自设立以来，一直致力于不断尝试和探索新体制，积极进行行政管理、投融资、社会保障、土地使用制度等方面的率先改革。从行政管理体制上，开发区管委会实行“小政府、大社会”的新型运营机制，改变了计划体制下的政府机构垂直对口、人员臃肿、包袱过重的局面；投资管理方面，坚持以为投资者提供“全方位、全过程”优质服务为宗旨，采取经济手段、法律手段，辅之以行政措施进行调控，营造出良好的投资环境。一些开发区还借鉴国际上成功的管理经验，不断健全生活、生产、保安、运输、仓储等社会化服务体系，基本上实现了生产、生活服务社会化，社会服务企业化。在社会保障方面，积极推行全员社会劳动福利保障制度体系，企业用工和医疗、工伤、养老等多项保险初步实现社会化，减轻了企业的社会负担。在土地使用上，实行土地使用权有偿出让和转让制度。事实证明，体制创新比起政策优惠，对于开发区的发展更关键、更持久，是保障开发区持续稳定发展的重要因素。
3、分步规划、滚动发展，稳步推进经济技术开发区的规模扩大和功能完善
经济技术开发区大多从设立伊始，就从市政建设、项目引进、产业结构、管理体制、资金运筹等各个方面提出了战略构想和目标，并辅之以全面、科学、系统、分期的发展规划。如在基础设施建设上，体现时代特色，标准先进，容量充足，为以后的发展留有余地；在建设布局上，合理利用土地面积，提高容积率，保护生态环境，搞好区内绿化和美化。“大规划，小开发”是开发区处理规划与开发关系的普遍成功模式，即在制定远景规划的前提下，立足实际可能的条件，扎扎实实，小块起步，以项目带开发，开发一片、建设一片、收效一片、滚动发展。1984年后首批建立的十几家国家级经济技术开发区，规划面积为114.62平方公里，首期工程面积21平方公里，仅占规划面积的20％，在这21平方公里内又划定15平
方公里为起步区，有效地保证了建区初期有限财力的集中使用，为后期的滚动发展打下坚实的基础。
当前经济技术开发区发展面临的主要问题
尽管经济技术开发区取得了很大的成绩，但是大多数开发区经济发展的总量还不大，质量也不是很高，对母城和周边地区经济的辐射和带动作用力度还不大，市场体系建设也不够完善，经济运行机制和行政管理体制还需进一步创新，对外开放功能仍需进一步深化。尤其是在我国加入世界贸易组织和全面实施国民经济和社会发展第三步战略目标的新的国际国内形势下，一些突出问题需要引起高度重视和亟待解决。
1、开发区的法律地位亟待明确
尽管开发区所在的省（市）人大都制定了有关开发区的管理条例，但并没有形成一个全国性的有关开发区的法律体系。开发区不是一个独立的行政区域单元，开发区的管理机构（管委会）在中国的行政序列中并没有明确的地位，不是一级独立的行政机构，不具备相应的法律地位和权限。当开发区《条例》的规定与有关的上一层次法律、法规相冲突时，开发区的管理条例就失去了法律效力，这同时也给一些外来投资者造成错觉，开发区建设只是一种权宜之计，因而动摇其长期投资的信心。一个投资者在一个地区的投资是相当慎重的，不仅要考虑当地是否有适合它生长的土壤，同时要考虑政策的稳定性以及有没有明确的法律地位。在长期得不到有力的法律保障情况下，开发区内“小气候”的管理体制和运行机制很容易向旧体制方面退化，任其发展下去，开发区的管理体制优势将不复存在。从法律上明确开发区的管理体制、管理职能权限和运行机制，这是保障开发区管理体制科学性、规范性和相对稳定性的重要条件，也是从根本上改善开发区投资软环境、获得投资者信赖的关键。
2、开发区存在向旧体制复归的压力
开发区创立之初就立足于改革开放的“排头兵”地位，大胆进行体制创新，努力营造符合国际惯例运作的投资“小气候”，十几年来已形成了高效精干的“小政府，大社会”管理体制。而近几年来，为摆脱地方政府干预，提高工作效率，国家和省市先后对工商、税务、金融、社会保障等机构实行了垂直管理，这样开发区以前享有的一些特殊政策和经济管理权限受到弱化，向一般行政区体制退化的压力不断增大，部门行政规章和地方法规的矛盾和冲突不断增大。中央部门要求的纵向集中管理与地方政府通过法规条例赋予开发区的权力之间的冲突现象日益明显，开发区的体制优势不断丧失，开发区管委会的“特权”不断削弱。
总体上看，与一般行政区相比，开发区具有体制新、观念新、机构简、人员精、包袱轻、效率高的一系列比较优势，如果滑向一般的行政区，就会淡化和削弱开发区的优势和特色，影响对外开放取得的已有成果。
3、过分依赖优惠政策，导致无序竞争加剧
随着我国经济体制改革与市场化程度逐步深入，开发区的一些优势在逐渐失去，一方面开发区因为土地、劳动成本的攀升，已引起了资本和生产的部分外流。另外，由于开发区长期实行一些特殊优惠政策，对优惠政策的依赖惯性仍然很大，市场意识和应对能力不强，而目前特殊的优惠性政策已逐渐淡化，尤其在我国加入WTO后，政策均等或普惠的趋势更加明显。目前，一些地方的开发区仍寄希望于国家和当地政府给予更多的优惠政策，靠更优惠的政策来招徕外商，甚至于采取免费提供土地、无限期延长税收优惠等不良做法，进行恶性竞争。这不仅使国家税收大量流失，还造成本地企业与外来投资者的不平等竞争；一些外来投资企业，在优惠政策期限过后就绝尘而去，或改头换面成立新公司，造成企业投资行为短期化，进一步恶化了开发区的经济发展状况。
4、产业结构层次、技术水平偏低的现象突出
由于各开发区的建区条件和基础不同，发展的规模、水平极不平衡。相当一些开发区的产业结构仍以劳动密集型和中低层次技术为主，项目的整体规模、水平、档次还不高，经济增长主要依靠外延型经济增长，集约开发和经营的空间还很大。除了天津、大连、北京、上海、广东等地的开发区产业结构层次和技术水平相对较高外，其它开发区均不同程度地存在产业结构雷同、层次低下、技术水平偏低、项目规模偏小等普遍问题。许多开发区不考虑现实条件和未来的效益可能，盲目提出发展机械电子、新材料、信息工程、生物医药等高新科技产业，造成未来开发区产业结构发展的高度雷同。从开发区内企业看，很多区内大企业并没有形成以龙头产业为主的产业群，区内小企业尽管数量众多，但也没有起到协作配套的作用，其中许多小型企业纯属“三来一补”的加工出口、加工配套型，与当地企业没有形成相关联的产业链条。有的企业虽然有一定的科技含量，但相应的体制、管理、人才等方面得不到有效保障，企业的持久发展问题突出。这是当前开发区面临的一个重要而又亟待解决的现实问题。
5、开发区过多过滥、资源浪费的问题依然存在
1994年以来，国家陆续对全国各类开发区进行整顿和清理，关闭了一批不合格的开发区，并加强了对今后新设立开发区的审批。但是，各地方为了追求在吸引投资、上缴税收、解决就业等方面的利益，仍然采取各种方式在沿高速路两侧、市区边缘、原有的开发区内部等地段设立名目繁多的各类开发区。开发区过多过滥的问题依然存在，尤其是一些省级以下部门越权审批，造成一些开发区占用耕地、税收流失、效益亏损等问题相当严重。对这种情况，国家应加强宏观管理，严格审批制度，坚持国家和省两级审批制度，严禁自办、乱建开发区，未经批准擅自举办或已建的不符合条件的开发区一律取消，破坏生态环境和水资源的开发区一定要坚决取缔。关闭开发区要撤机构、摘牌子，实行关、停、并、转，并实施退区还田、还园、还民等工程，确保关闭的开发区土地资源得到合理保护和利用。今后开发区的设立必须从全盘的角度和战略的眼光，既要考虑国家宏观产业政策的调整发展趋势，又要分析当地及周围地区产业集聚和发展的特征和需要，经过系统科学、严格规范的考察论证后，才能批准设立。
来源：中国经济时报