发布时间 : 星期一 文章我国地方政府债务管理问题研究与对策探讨 - 图文更新完毕开始阅读d1139debf121dd36a32d828e
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大势举债融资，忽视地方财政的承受力，加大了地方政府性债务风险，一些地方政府往往通过土地抵押来获得资金，这些地方政府就形成了对土地财政过度依赖，卖地获取财政收入成为最简单取得财力的方式，但却忽视了房价下跌带来的风险，这也造成了债务风险，同时对经济增长又造成了不利的影响，影响我国的楼市，形成泡沫。
针对这些问题和原因，自2011 年以来，国务院有关部门和地方政府就出台多项制度， 规范和加强政府性债务管理。财政部完善了国债和地方政府债券发行相关管理办法，组织清理规范了地方政府融资平台公司，建立了地方政府性债务统计报告制度，动态监控地方政府性债务情况等。
第四章 针对地方政府债务管理的相关建议和对策
4.1进一步完善财税和行政体制
现行财政体制所存在的弊端是地方政府债务形成的重要原因之一，必须采取相关措施完善分税制体制，以减轻地方政府债务压力。深化财税体制改革，进一步完善预算体制和地方债务相关法律体系。将地方政府的重要支出纳入预算管理，便于统一监管，完善相关法律，给地方政府债务管理提供法律依据，为实现债务有效管理提供法律保障。
4.1.1 合理划分各级地方政府之间的财权
首先，应该合理划分各级地方政府之间的财权，借鉴西方发达国家的税制经验，根据财权和事权统一的原则，中央政府的税收应该以消费税增值税和关税为主，省级政府的税收应该以营业税为主，县级政府的税收应以财产税和所得税为主。而我国的现在现状是营业税改增值税，地方政府没有营业税了，是把增值税的更大份额划给地方呢，还是设立新的地方税种，这样建立新的地方税种成为一个选择，比如财产税或消费税，这就成为值得讨论的问题。因为地方政府要想减轻债务压力，妥善完成各项指标必须有足够的资金保障。
4.1.2 合理划分各级地方政府之间的事权
凡是属于全国受益范围的公共产品必须由中央政府提供，以此减轻地方政府的债务压力；对属于地方受益的公共产品，应按受益范围的大小由各级地方政府提供，上级政府将属于本级政府的事权委托给下级政府办理，必须提供足够的资金保障在合理界定事权归属的基础上，应对各级政府现有事权进行科学合理的划分和调整，并以法律的形式确定下来，
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坚决克服上级政府对下级政府凭借政治权威将本级政府的事权无条件转嫁给下级政府的做法。在明确政府间事权划分基础上，界定各级政府间的支出责任，明确划分政府间收入，再通过转移支付等手段进行调节上下级政府、不同地区之间的财力余缺，补足地方政府履行事权存在的财力缺口，实现事权和支出责任相适应。在此基础上，保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。
4.2 规范地方政府融资平台
我国的地方债大多用于基础设施建设和灾后重建、改善民生等方面的投资，属于优质资产，关键是规范好融资平台，根据3月13日李克强总理答记者问说，地方政府债务的危机是可以化解的关键要采取好措施所谓“开正门堵偏门”。何谓地方融资平台，就是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司（必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺）以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。 图1：地方融资平台运作图
地方政府财政部门 第五步:通过建设城市项目 地方政府以土地财政为 地方融资平台担保 赚取业绩 第一步：成立 城市建设项目 地方融资平台（公司） 提供贷款 银行信贷体系 第四步：投资 第二步：向银行贷款 城建项目公司 第三步：建立 金钱 4.2.1规范地方政府的融资平台，纳入统一管理
要采取有力度的措施使地方政府的融资平台变的规范化。事实上，随着今年以来国家一系列清理规范地方政府债务措施的密集出台，惹人瞩目的地方政府融资平台信贷问题的谜底已经揭开。2010年财政部等四部联合下发通知，以清理规范地方政府融资平台债。从已公开的信息来看，本次清理规范对于避免出现系统性金融风险、更好地运用市场化手段帮助地方政府实现投资的政策意图和战略目标、促进地方经济平稳健康发展，均具有十分深远的意义。但是对于地方政府融资平台公司也不能一棒子打死，财政部等四部门在答记者问时对地方政府融资平台所发挥的作用给予了肯定。四部门表示，在地方政府缺乏规范
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的融资渠道，基础设施建设资金不足的情况下，通过地方政府融资平台公司，把银行资金优势、政府信用优势和市场力量结合起来，对促进地方经济发展发挥了一定的积极作用。应为地方融资平台的正常融资提供通道，加强监督和管理，同时规范其发展，有专人管理，专人定期公开政府财务，合理控制债务规模，防范连带形成的财政和金融风险。同时遏制其他不规范的融资平台，坚决取缔非法融资，非法集资。将符合法律规范的融资平台集中统一管理，统一发放借贷款。
4.2.2特别关注地方政府融资平台资金的流动性
地方政府的债务风险在与债务的流量不在债务的存量。第一、地方债的问题不在存量而在流量和现金流。目前看来，地方债是可以解决的，但问题在于如果地方举债的行为不能得到改善，最后终将会酿成巨大的债务风险和金融风险。之所以说存量不是问题，有几个方面的考虑。首先，中国的政府债务负担与市场经济国家的政府债务不完全是一个概念。关于中国现在的整体债务状况，有各种各样的估计。中央政府债务占GDP的比重相当低。如果把所有隐形负债（地方融资平台的债务、铁道部的债务、银行潜在的坏帐和养老金缺口等）放在一起，总负债大概相当于GDP的100%。这个比例和美国的数据（100%左右）、日本的数据（200%左右）不完全是一个概念，这些国家也没有完全计算清楚养老金缺口到底有多大。中国这个数据和他们相比可能有所高估。
其次，中国政府的资产负债表总体上来看还是处于一个比较健康的水平。 2013年8-9月，审计署按照“见人、见账、见物，逐笔、逐项审核”的原则，全面摸清了我国政府性债务的底数。去年年底公布的审计结果显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206,988.65亿元，其中地方政府负有偿还责任的债务108,859.17亿元。这个结果比市场预期的好，之前市场一直预测中国地方债务规模在20万亿左右。从审计结果看，我国的债务负债率远低于国际警戒线，比如，全国政府外债占GDP的比率为0.91%，远低于国际20%的控制标准参考值。很多人以为政府负债就是借了钱花掉了，实际上中国政府借的一大部分钱是为了做事情，比如修桥修路。初步估算，我国国有净资产总值远远超过GDP的100%。当然，资产负债比健康并不一定意味着就能避免债务危机，因为债务危机和金融危机有时候不是资产或资本金出问题，而是因为流动性出问题。流动性应该是地方政府融资平台需要特别关注的地方。考察800多家地方融资平台，就会发现至少有2/3难以现金流来支付债务利息。所以应该重点关注如何来规范适应现金流，以加强现金流的流动性及时支付债务利息，减轻负担。当然，如果平台主要是做长期基础设施投资，短期
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内现金流不能支付债务利息是可以理解的。但如果这样的平台数量过大，就应该引起高度警惕。
4.2.3规范地方融资平台明确划分地方政府财权事权
在现有的政绩观和行政体制下，地方政府都有做大GDP 的强烈冲动，如何从根本上遏止住地方政府债务的继续膨胀，要彻底解决地方融资平台的问题，首先中央和地方政府分清责任，要将事权进行合理的划分，然后根据事权给地方配备相应的财力，包括地方财政收入、中央财政转移支付和地方发债收入。只有明确了事权才可能对地方政府所需财力进行估算和有效控制。
4.3.允许地方政府发行债券，建立地方公债制度
针对地方政府举债的主体比较多，主体不明的情况。关于地方政府的借款应该债券化，最终应该走向规范化和市场化。这里说的地方政府债券，又称市政债券，是市场经济国家普遍采用的债务管理方式。地方政府债券可以将更多的民间资金纳入到地方政府债务的解决体系中．可以为地方政府提供一种途径以缓解年度间支出需求相差过于悬殊的矛盾。但是会衍生另一种风险：地方政府很可能会发行过度的债券，最后发生债务违约。因为地方政府对中央极度依赖，根据《预算法》地方政府是不被允许发债的，它的财政赤字是由中央政府填平，地方政府发的债都是在预算约束以外的，所以地方政府就存在着依赖的心理，只管借钱而没有考虑还钱的问题，这样当债务过重时，中央是无法填补，最后容易造成债务违约，形成无可挽回的坏账。
结合我国国情和国际惯例，从我国的实际情况出发，并不是地方政府都有发行债券的权利，第一步可考虑允许部分经济实力雄厚的大中城市发行地方债务，条件成熟后，再逐步推广到其他城市。具体设计如下：
4.3.1债券的发行审批
对地方政府发行债券审批，实行审批制度，就其内容而言就是审批机关对发债主体的情况进行审查。实习严格的审批方式，它不但要对申请发行的机构、发行的债券进行实质性审查，还要按照预先确定的发行规模对拟发债券进行筛选，甚至连发行利率、发行日期都要做出规定。
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