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山东省人民政府关于搞好城市资产经营的意见
（鲁政发〔２００１〕１３号）
各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
为认真贯彻落实《中共山东省委山东省人民政府关于加快城市化进程的意见》（鲁发〔２０００〕１７号），进一步深化改革，搞好城市资产经营，拓展城市建设资金渠道，增强城市自我发展能力，加快城市化进程，特提出如下意见：
一、进一步提高对城市资产经营的认识
城市资产，是城市建设发展过程中形成的各类有形资产和无形资产的总称。有形资产包括城市土地、基础设施、公用设施、环境设施、旅游设施及其附属物等，无形资产包括开发权、使用权、经营权、冠名权、广告权等相关权益。开展城市资产经营，有利于优化资源配置，充分发挥城市资产效益，为城市建设聚集资金；有利于创新城市建设管理体制，激发城市活力，加快城市发展；有利于完善城市功能，改善城市环境，提高城市综合竞争力。长期以来，城市资产经营没有得到足够重视，城市土地资产的市场配置比例低，应由政府取得的大量土地收益流失严重；城市基础设施建设市场化程度不高，存量资产效益没有得到充分发挥；城市建设投资渠道狭窄，资金短缺问题长期制约着城市发展。随着城市化进程的加快和城市建设体制改革的深入，解决城市建设资金不足问题尤为迫切，搞好城市资产经营势在必行。各级政府必须进一步解放思想，更新观念，充分认识城市资产经营对加快城市发展的重要性，把城市资产作为重要的国有资产来经营。要立足于改革创新，以市场化促进城市化，努力实现工作重心由建设城市向经营城市转变，城市规划建设管理由部分分割、封闭运行向开放竞争转变，城市
基础设施建设和公用事业发展由政府单一投资向多元化投资转变。通过实施城市资产经营，发挥城市资产的综合效益，走出以城聚财、以城兴城的新路子。
二、发挥城市规划在城市资产经营中的调控和引导作用
城市规划是调控城市土地资源利用和空间资源配置的重要依据和手段。城市的各类资产都以土地和空间为载体，必须强化城市规划的调控作用，在严格控制城市用地规模的前提下，对城市土地利用、各项建设进行统筹安排。要按照先规划、后建设，先设计、后施工，先地下、后地上的原则，指导城市各项建设有序发展。通过科学编制和实施城市规划，营造良好的城市环境，吸引生产要素集聚，提高城市的整体效益。要在全省国民经济和社会发展计划、全省城镇体系规划和城市总体规划的指导下，按照经济社会发展和城市建设的需要，搞好城市近期建设规划和专业规划的编制，确定城市基础设施布局和近期建设项目、发展用地和建设开发时序，选好项目，有序推开，保证城市资产经营健康发展。对政府储备的土地和拟向社会供应的土地，必须编制控制性详细规划，确定用地性质、建筑密度、容积率、绿地率等规划指标，形成规划图则和文本，作为地价测算、土地出让转让和规划管理的依据。未编制控制性详细规划的地段，不得进行土地出让转让和开发建设。要编制和完善城市建设专业规划，对近期重大基础设施建设项目，要超前进行可行性研究和规划设计，做好前期工作，为招标投标创造条件。在城市资产经营中，要注意运用城市设计的方法，提高城市空间环境质量和艺术水平，突出城市特色，发挥城市的品牌效益。
三、切实搞好城市土地资产经营
依法全面推行国有土地有偿使用制度，充分发挥城市土地资产的效益。除法律法规规定可以继续实行划拨用地外，无论新增建设用地还是存量划拨土地，都必须通过政府出让、租赁、作价出资或入股等方式纳入有偿使用轨道；依法保留划拨用地但将划拨土地随同其他地上建筑物、构筑物出租的，也必须将其租金收益中所含的土地收益上缴政府。任何单位和个人不得随意减免出让金、地租等土
地收益，更不准零地价出让土地，切实作好以地生财的文章，增加政府的土地收益。
建立国有土地储备制度，完善政府垄断的城市建设用地供应体制。在市和县城规划区范围内，政府要垄断土地一级市场。对城市郊区的集体土地要分批次实行统一征用，对城市建成区的闲置和低效利用土地、旧城改造用地等要有计划地统一收回或收购，依法纳入政府储备。要加强对土地储备的规划控制，在城市规划、土地利用规划和开发建设计划的宏观指导下，有计划地搞好土地储备，防止储备不足和过量。城市政府要严格控制城市土地供应总量和开发总量，实行非饱和适度供应，运用市场机制控制地价和房价。城市建设用地计划，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。
大力推行国有土地使用权招标、拍卖。商业、金融、旅游、娱乐及经营性房地产开发等建设项目用地，同一块土地有２个以上意向用地者，一律依法实行公开招标、拍卖。对城市存量土地，要进行土地使用权招标、拍卖，提高存量土地的收益。严格控制协议出让土地的范围，协议出让土地的，必须在地价评估的基础上，集体审核并向社会公开。政府组织的招商引资项目用地，属于高新技术项目的，根据国家有关规定给予优惠，但不得以低于协议出让土地最低限价出让。 建立完善土地开发经营管理机制。市、县人民政府应成立城市土地开发经营协调调查小组，负责对城市土地开发经营的重大问题进行组织协调和决策。城市人民政府要设立土地储备中心，具备负责土地收购和储备工作。规划部门要超前编制城市规划；国土资源部门负责土地收购、储备和招标、拍卖；建设部门负责生地变熟地的开发和基础设施配套；财政部门要从资金上给予支持，并加强对土地收益的监管，按合同规定及时将土地出让金和收益缴入财政专户；按照国家有关规定需经计划部门批准的，应报计划部门批准，并纳入年度固定资产投资计划。规划、土地、建设、计划、财政等有关部门，要密切配合，通过土地的市场经营，筹集更多的资金，加快城市基础设施建设。
四、大力推进城市基础设施资产经营
积极推行城市基础设施建设市场化，优化增量资产。按照谁投资、谁经营、谁受益、谁承担风险的原则，充分调动各方面的积极性，可以采取独资、合资、合作等多种形式，吸引国内外投资者参与城市基础设施建设经营；也可以采用ＢＯＴ（建设－－经营－－转让）方式建设经营城市基础设施。对基础设施和社会事业项目，只要有收费机制或投资收益比较稳定的，都可积极吸纳企业、民间和外资进入。除国家法律、法规明确规定外，城市道路、桥梁、停车场、路灯、供水、排水、供气、供热、公共客运交通、园林绿化、公共厕所、污水处理、垃圾处理等设施的建设经营，都可以实行公开向社会招标。中标者成为投资主体，对项目的策划、资金筹措、建设实施、管理运营实行全过程负责，并享有一定期限的收益权。
盘活城市现有基础设施存量资产。可以将城市基础设施部分或全部资产通过产权转让、入股、拍卖、使用权出让、经营权转让等方式，吸纳社会资金，进行资产运营；也可以采取ＴＯＴ（转让－－经营－－转让）的方式，直接将存量资产转让给社会独立法人经营。通过城市基础设施资产的经营，实现存量资产保值、增值、变现。供水、供气、供热行业，除国家法律、法规明确规定外，均可吸收各种成份参与经营；城市公共客运交通，可通过出让交通线路经营权，吸引社会资金参与经营；出租汽车的经营，可在总量控制下通过竞标取得经营权。经营好城市的开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权等无形资产，通过招标、拍卖，发挥无形资产的效益。对涉及划拨土地使用权处置的，要依照国家有关规定，办理土地资产评估处置手续，防止国有土地资产流失。
拓宽城市基础设施融资渠道。鼓励和支持城市重大基础设施项目通过发行股票、债券等方式直接融资。要建立城市基础设施项目收费还贷机制，吸引私人资本、社会资本投资城市基础设施建设，积极利用国内外金融机构贷款举债建设。要充分发挥政府投资在城市基础设施建设经营中的导向作用，“十五”期间，省