发布时间 : 星期三 文章第八章 行政组织的内部环境 教材更新完毕开始阅读da85beaa783e0912a3162a7f
第三篇 行政组织与环境
本篇主要是从生态和，b态的角度，对行政组织与外部、内部环境的关系进行研究，既分析外部、内部环境对行政组织的影响，又分析行政组织如何能动地改造外部、内部环境。目的是通过学习，
了解行政组织与内、外环境的互依性、互动性，从而掌握行政组织与环境的生态平衡关系。第七章 行政组织的外部环境
第一节 行政组织的外部环境概述
行政组织的环境是指影响行政组织生存与发展的一切要素的总和，它包括外部环境和内部环境。所谓外部环境环境就是行政组织以外的、能够直接和间接影响行政组织的—生存与发展的一切因素。内部环境是指行政组织以内的各种生存和发展的条件总和。
行政组织是一个与外部环境密切联系的开放性社会系统，它适应于外部环境的需要而产生；在与外部环境的相互作用中，发挥着自己的特殊功能，保持着自己运行的和谐。全面考察行政组织的外部环境，研究外部环境对行政组织的影响，对于正确理解行政组织的建立原则、结构特怠、运行方式、活动范围、发展规律与历史命运；对于掌握改善优化行政组织的外部环境的正确途径和科学方法，提高行政组织的管理水平等，都具有十分重要的意义。
一、外部环境的内涵与构成 (一)行政组织的界线
行政组织的界线是指行政组织用以过滤外部环境的投入与行政组织对外部环境的产出，防止外部环境的干扰，并俱橇且皇独立性的边界。它是把行政组织从外部环境超系统中分离出来，又把行政组织与外部环境联系在一起，从而使行政组织与外部环境既相区别、又彼此关联的中介环节。它执行着两种职能：抗外界环境的干扰，以保持行政组织的独立性；又过滤来自外部环境的投入和行政组织自身的产出，以维持行政组织的工作能力和生存。
行政组织的界线具有开放性和可渗透性。任何投入和产出正是通过这种可渗透的界线而向内输入或向外输出的。由于行政组织不能接受所有的投入，也不能对各种外部环境提供相应的产出。因而，行政组织界线的开放性、可渗透性又有一定的限度。正是这种有限的开放、有限渗透的特点使得行政组织界线能对行政投入与产出进行过滤与筛选。
总之，行政组织界线既开放又不完全开放，既可渗透又不完全渗透的辩证关系，就决定了它既是行政组织与外部环境的相对独立与清晰的边界，又是联结行政组织与外部环境的纽带。这一概念是我们区分行政组织与外部环境的基础。
(二)行政组织外部环境的含义 ．
行政组织外部环境是指与行政组织有关的、在行政组织界线以外的、对行政组织的生存与发展产生重要影响的各种因素或条件的总和。
这些因素或条件要成为行政组织的外部环境，首先，必须处于行政组织界线之外，在行政组织界线之内，就成为行政组织的内部环境；其次，必须与行政组织相关联。处于行政组织界线以外的因素充满着整个宇宙，一般来说，它们对行政组织都会产生或大或小的影响。然而，我们不能认为它们都是行政组织的外部环境因素。
作为行政组织外部环境因素的，只能是其中那些直接或间接影响行政组织的性质、结构、功能、运行方式等因素，即对行政组织具有主要影响的因素。至于那些与行政组织无大关联的、影响甚微的因素，一般不应视为行政组织的外部环境因素。
(三)行政组织外部环境的构成
行政组织的外部环境是一个非常复杂的体系，按照不同的标准，可以进行不同的分类。根据各种因素性质上的差异，行政组织的外部环境主要可分成自然环境与社会环境两大类。
L自然环境。自然环境是指在行政组织以外，不经讨人工制作而存在的事物。它包括地球环境和地球之外的宇宙环境两个方面，
其中：宇宙环境包括宇宙天体的运行、太阳黑子的干扰、日月蚀的影响等等地球以外的广漠环境的因素。而地球环境则包括地形、地势、地貌、气候、土壤等地理环境因素和可供人类利用、开发的水力、风力、土地、矿藏、生物等资源环境因素。
2．社会环境。社会环境是指行政组织外部环境中，除自然环境外，直接影响其整体活动并决定其兴衰存废的社会各因素的总和。社会环境又分为国际社会环境和国内社会环境。国际社会环境包括国际关系格局、重大国际事件、战争与和平，国际组织与国际法及其它各国共同关心的社会问题等。国内环境主要是指： (1，)政治，包括国体、政体、国家机构、政党制度、公民政治参与的程度等。 (2)法制，包括立法、知法、守法、执法各环节的完善、严密、严肃与程序化程度。 (3)经济，包括所有制形式、经济运行机制、生产发展的布局与水平等。
(4)科技，包括科学与技术自身发展的水平及其装备与应用于生产、生活各项领域的广度与深度等。
(5)教育，包括教育制度，教育方法，教育水平，高、中、初级教育的比例结构，受过高、中、初级教育的人与文盲在国民经济中所 占的比重等。
(6)民族，包括民族人口的分布、民族语言、民族经济及民族意 识。 ’
(7)宗教，包括宗教组织＼宗教教徒、宗教活动与广大群众的宗 教信仰、种类与程度等。
(8)文化，包括生活方式、风俗习惯、价值观念‘、道德标准、行为 模式等。
(9)社会阶级与集团，包括阶级结构，阶级间统治、被统治与联 盟的关系，社会分层的状况与水平，各阶层的地位与关系等。
(10)人口，包括人口总量、性别比例、老中青人口的比例、出生 率、死亡率、人口质量、预期寿命、人口分布等。 二、行政组织与外部环境的互依性
行政组织与外部环境密切关联，它们相互影响、相互依赖。行政组织适应于外部环境的需要而产生，反过来又能动地选择与塑造外部外境。
行政组织与外部环境的互依性，首先表现为行政组织对外部环境的依赖。具体包括：第一，行政组织是适应外部环境的需要而产生的；第二，外部环境的需要不仅决定行政组织的产生，而且制约着其价值观、目标、规模、结构与行为方式；第三，行政组织的物质要素——人、财、物，非物质要素——信息，都要从外部环境输入。故行政组织只有与其外部环境不断地进行物质、能量与信息的交换求能求得生存，才能发挥其效能的作用，并服务于社会。
行政组织与外部环境的互依性，还表现为行政组织对其外部环境的选择与塑造。具体包括：第一，行政组织作为一个开放系统，必然要从外部环境中接受物质、能量和信息的投入。但是，它不可能接受外部环境的所有投入，而必须有所选择与取舍，只纳入行政组织所能接受的那一部分。第二，行政组织不仅选择外部环境，更加 设法改善、控制外部环境。行政组织通过对外部环境的改善，使外环境得到优化；行政组织通过对外部环境的控制，使外部环境按政组织的希望与要求去发展。行政组织对外部环境影响的程度决于行政组织职能发挥的程度。随着现代政府职能的领域不断扩大，管理范围日益加宽，日益成为真正的“万能政府”，行政组织外部部环境的反作用也越来越大。行政组织功能的大小、管理的好坏，在很大程度上直接决定了社会的治乱兴衰。
总之，行政组织与其外部环境的关系是辩证统一的关系。外部环境创造了行政组织，而行政组织反过来又改变了外部环境。
三、自然环境对行政组织的影响
自然环境中的宇宙环境与地球环境，均同行政组织有着某种但前者对行政组织的影响甚微，因而，在这里我们不对其进体的分析。这里主要研究对行政组织影响较大的地球环境。地理环境境对行政组织的影响，在大多数情况下是间接的。它主要表现 以下的五个方面： (一) 地球环境影响着人类的生活、人口的分布、人类社会文明的形成、社会发展的快慢，从而影响着各个国家的
政治经济发展状况，最后，影响到各国行政组织的特点形成、稳定与变革的快慢。
一般来说，气候温和、土壤肥沃、水源丰富、地势平坦和交通方便的地区，最适宜于人类繁衍生息，又最有利于社会文明的形成与发展，人类历史上的四大文明古国的形成，都与当时当地的地理环境密不可分，都受益于较优
越的气候、水文和土地条件。例如，中国黄河、淮河、长江流域，河流密布、沃野千里、便于耕作，这是使中 国成为一个伟大的农业文明大国的前提。而东部的太平洋、西部的高山、高原与沙漠又制约着其对外交往的水平与能力，使其在很大程度上成为一个封闭、半封闭的国家，助长了中国封建专制制度的延续。在现代社会中，随着科技文化的发展，人们对自然环境有更大—的选择性与适应性，但地理环境的影响仍不能轻视。如美国东西两岸均有大洋作为天然屏障，致使两次世界大战的战火均未能漫延到美国本土上。这不仅对美国经济、政治、文化的持续发展起了重大的乍用，也对美国行政组织的连续性和稳定性起了重要勺作用。
(二)国土面积的大小以及所处的地势、自然资源丰富的程度也影响着一个国家国力的大小及其生产力发展的速度，从而影响—国行政组织的财力基础与对外行使职能的独立程度。
一个国家经济的发展，归根结底取决于劳动生产率的高低，而国力的强弱又取决于其经济的发展。在劳动的社会性、组织形式、技术装备等条件基本相同的情况下，自然资源与地理环境的不同，会影响劳动生产率的高低。一般地说，国土面积较大的国家，其地地理环境多样化，自然资源也较丰富；而自然资源较丰富，地理环境较优越的国家，其社会生产力发展较快。反之，则较慢。正如马克思所说的：“劳动的不同的自然条件使同一劳动量在不同的国家可然条件满足不同的需要量，因而在其它相似的情况下，使得必要的劳动时间各不相同。”①总之，国土面积的大小和自然资源的丰裕程度；影响一国经济实力的大小。而国力的强弱又直接影响一国行政组织的财力基础，以及对外独立的程度，并进而影响行政组织职能的内容及权力体系的完善程度，因为所有这些都要以财力为基础。
(三)各国不同的自然资源环境影响一个国家经济发展的方向结构，从而影响行政组织的部门设置与职能体系。
人类的生存与发展所需要的一切财富都是通过劳动来取得。但是，仅有劳动还不能创造财富，只有劳动和自然界相结合，才是一切财富的源泉。地球的资源环境为人类的生活与生产直接提供了所需要的物质资料，使地球环境成为人类天然的“衣食仓库”和“工具武器仓库”，成为社会赖以存在的劳动场所和加工自然资源的基地。由于各国自然资源的环境不同，就影响了一国经济发展的方向，影响其社会生产部门的，结构与布局，进而影响行政组织的职能部门结构与布局，进而影响行政组织的职能和部门结构。如拥有辽阔和富饶的草原使澳大利亚成为个畜牧业非常发达的国亚的森林资源，使木材的采伐与加工在加拿大的经济结构中占有主要的地位；丰富的石油资源，使·沙特阿拉伯、科威特等中东国家，将石油开发与冶炼作为整个国民经济的主要支柱，并使这些国家的政府设置了相关的管理部门，执行着相应的经济部门管理职能。
（四）地理环境影响政府的国际战略及其组织
英国是一个岛国，四面临海，港湾优良，安全易于保障，这促使
它必须采取以发展海军力量为主要目标的进攻性国防战略，在国防部内部机构中，海军部门居主导地位。瑞士地处内陆·，没有出在德、法两强国夹击之中，缺乏安全感，而又不能同法、德任何一方结盟，以迁怒于另一方。于是，以发展陆军力量为主的中立的防御性国防战略就成了瑞士的战略目标。在其军事部中，机构、人员精干，陆军占绝对支配的地位，只有涉及到空军的事务时，才吸收空军司令参加。美国所独有的、以两大洋为屏障的安全易于保障的地理环境，促进了它以称霸世界为主的进攻型国家战略；法国1与周围邻国在地理环境上，缺乏天然屏障，使其在国防上无安全感，从而促进了它以防御为主的国防战略。
（五）地理环境对行政组织的影响与地理环境决定论的区别
地理环境是国家构成的重要因素之一，是行政组织发展的必要条件。所以在西方，从古希腊的亚里士多德，到法国启蒙时期的孟德斯鸠等思想家们都强调了地理环境与国家、政治与政府的密切关系。但是，如果过分夸大地理环境的作用，必然会导致“地理环境决定论”。
地理环境决定论”是19世纪末20世纪初出现的一种资产阶级的政治理论。这种理论认为：人是环境的动物，环境制约着人的一切方面，从人类社会的发展、国家的政治制度、文化形态、生活方式乃至个人性格，都是由地理环境所决定的。 ’
显然，地理环境决定论将人置于一种被动适应的地位，把地理环境看成了人类社会发展的决定因素，忽视了人类对自然界的主m能动作用，这是一种机械唯物论的观点。其实，相对于变化迅速的人类社会来说，地理环境的变化和发展是相当缓慢的，甚至是静S的，它不可能成为人类社会发展的主要原因和决定原因。在不到I千年
的时间里，中华民族经历了原始社会、奴隶社会、封建社会、半殖民地半封建社会及社会主义社会等五种社会制度。而在同一时期，除疆域的大小外，中国的地理环境几乎没有变更。到了近代以后，随着科学技术的发展，人类改善环境、控制环境、利用环境的能力大为增强，地理环境对各国政府行政组织的影响日益减弱。过去在同样一块地域办理同一项事情需要几个同样的机构去执行，，而现在，由于交通的发展，行政组织的管理范围日益增大，只需一个机构就行了。
当然，地理环境作为人类社会发展的必要条件，它对政府行政的影响是永恒的，尤其是我们对气候的变化、洪水的泛滥、火山的爆发、地震的发生等仍不能作有效控制的今天，地理环境的重要性更不可一笔抹煞。
四、国际社会环境对行政组织的影响
如前所述，影响行政组织的社会环境，包括国际和国内两个方面。所谓行政组织的国际社会环培，就是指一国在与外国或各种国际组织的相互交往过程中所形成的影响该国行政组织及其职能的各种因素的总和。它包括国际关系的发展、重大国际事件、战争与和平、国际组织与国际法及国家间共同关心的其它事务。
自从国家产生以后，国与国之间就存在着政治、经济和文化的联系。20世纪以来，特别是第二次世界大战以后，由于科学技术的迅速发展，交通、通讯工具的不断改进，国际交往日益频繁，国际社会呈现出一幅错综复杂的局面。世界上不同类型、不同制度、不同意识形态的国家之间，甚至于某些同一类型的国家之间，都充满着矛盾和斗争。这些矛盾和斗争，必然影响到各国国内的行政管理，进而影响到各国政府行政组织的设置及该组织在政府中的地位。现代国家大都把外交部、国防部置于政府的各部之首，正是说明国际社会环境的重要性。
重大国际事件的发生，也会促使一些国家专门设立处理这些事件的临时性机构，如美国政府在海湾战争尚未结束就设立了重建委员会，专门负责战后中东的重建工作。战争的爆发，往往会使政府行政组织发生巨变，整个国家行政组织都围绕战争来运转。如在第二次世界大战期间，美国政府就设了战时生产委员会、战时粮食管理局、物价管理局、经济稳定局和战争动员局等十多个战时机构，使整个国家机器都转到战争轨道上来。
随着科学技术的发展，国际交往增加。在国际社会中出现了许多各国共同遇到的问题，如环境生态保护、关税保护、邮政通信、外层空间的开发利用、禁止贩卖人口、打击国际贩毒以及救济国际难民等方面。为了解决这些问题，各国政府都要设立相应的组织来管理这些事务。同时，为了就上述问题及其它政治、经济、军事、文化‘等方面的问题进行协商，以达到共同目标，或者为了发展国际之间的合作关系，世界上成立了许多国际组织。 国际组织并非本书所讨论的行政组织。行政组织是一个国家推行政务的组织。而国际组织则是若干主权国家为了共同关心的问题进行协商、解决纠纷或发展国与国之间的合作关系，依据条约或协议而成立的。它不受任何国家权力的管辖，与主权国家一样具有国际法主体的资格。国际组织从国家中派生出来，与国家行政组织既相区别又紧密联系。．由于国际组织是各国政府依据条约或协议成立的，故缔约国的行政组织在行使职权时，若涉及到条约或协议的内容，必然受到国际组织的制约。例如，参加欧洲共同体的各国政府在制定国内经济、政治政策时，都必须考虑欧共体其它国家的立场，要尽量使本国的政策不与欧共体内其它国家发生冲突。
此外，国家行政组织的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整。受国与国之间相互关系的、具有法律约束力的国际法所制约。若某一个国家的行政组织违反了国际社会的行为准则或国际法，不仅会受到其它国家的谴责，还会引起一些国际争端，严重的还会导致战争的爆发。
总之，国际社会环境不仅影响国家行政组织的设立、行政组织地位的高低，而且还制约着行政组织权力的行使。
五、国内社会环境对行政组织的影响
行政组织的国内社会环境，有宏观和微观之分。而所谓宏观的汁会环培，是指处于行政组织界线以外的、广泛影响着整个行政组织系统的诸社会因素的总和，通常又称为一般的社会环境。所谓微观的社会环境，是指仅对某些特定的行政组织产生影响的诸社会因素的总和，故又称为具体的或特殊的社会环境。宏观的社会环境，如前所述的社会环境十大因素：政治、法律、经济、科技、教育、民族、宗教、文化、社会阶级与群团、人口等等，都是影响一切行政组织的具有普遍性的社会环境；微观的社会环境，是指与各个个别行政组织直接发生工作关系的特定的社会环境。例如，教育部这个行政组织就和学校这个特定的教育环境发生着最直接的工作关系；计划生育委员会这个行政组织，就和人口这个特定的社会环境发生直接的工作关系。那么，教育、人口这两个社会环境因素就是教育部和计划生育委员会的特定环境。宏观的社会环境是行政组织的一船的牛存环境，微观的社会环境是特定的个别行政组织的生存环境，它们之间有着直接的互依互存、共存共荣、互通互助的生态平衡关系。值得注意的是，宏观与微观的社会环境之间的区别并不是绝对的，而只县相对的。宏观中包含着微观，微观中包含着宏观。作为特定的行政组织的微观社会环境，对其它行政组织来说，可能就是宏观的社会环境；而影响一切行政组