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我国财政的民主化和法制化
摘要：在现今科技发展日新月异，人类社会不断进步和发展，人类进入了一个新的时代，一个高度文明的时代，而这个时代的特点就是民主与法制。为了顺应历史潮流我国也不断的提高民主化与法制化进程，例如在财政方面。但何谓“财政”呢？财政谓理财之政，即国家或公共团体以维持其生存发达之目的，而获得收入、支出经费之经济行为也。随着我国经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济体制的建立，财政改革取得了丰硕成果，公共财政框架已基本建成。“公共性”和财政资金的使用效率，蕴含着政府在支配公共财政支出中的民主意识和理念，有力地推动了公共财政支出中的民主化进程。我国宪法确认中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家这一国体决定了我国特殊的政治体制和选举制度，也决定了我国的财政决策程序。 一、我国财政的民主化
1.在公共财政支出预算的编制和审议中扩大了民主的范围，增强了人民代表审议和监督的作用。
长期以来，我国的财政预算主要是根据政府的政治、经济、社会职能和所要达到的调控目标编制出来的。由于预算编制的结果过于抽象，提交到人民代表大会审议的财政预算比较简单，影响了预算的透明度和严肃性，并在一定程度上弱化了人民代表审议和监督的作用。实行部门预算的改革后，每个部门不仅要把预算内、预算外或其他收支及其项目全部编进一本预算当中，而且要对所有的收支项目进行细化；预算的编制时间也从原来的个把月变成了几个月；预算的编制不是由部门代编而是从基层开始编制，由部门汇总后上交财政部门再提交人民代表大会审议、批准。除突发性事件造成的必需开支按有关程序报批外，不得随意调整预算。由此可见，实行部门预算后，预算的编制时间变得充裕了，参与预算编制的人员也大大增加，编制的预算更加完整、更加贴近实际，人民代表大会对预算的审议也更全面具体，从而使公共财政支出预算的编制、审议更加民主、透明、严格、有效，也为预算的执行打下了有利的基础。
2.对个别影响大、涉及面广的公共产品的提供或价格确定，已经启用听证程序。
2001年12月8日，备受关注的“2002年广东省春运公路客运价格听证会”在广东省政府举行。中央电视台、广东电视台对听证会全程进行了现场直播。据了解，这是中央电视台第一次对政府机构的业务工作会议进行直播。听证会上，经营者、消费者、人大代表、政协委员、专家学者等各界31名听证会代表，就“春运公路客运票价是否该涨”、“涨幅应当控制在什么水平”等展开了激烈“交锋”。2002年1月12日，我国举行了首次公开的国家级铁路价格听证会，对铁道部提出的涉及春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节日期间列车的票价浮动情况的调价方案进行公开听证。包括33名正式代表、30名旁听代表和国家计委有关人士、申请人铁道部的代表、中介机构的代表以及新闻记者在内的近百人参加了价格听证会。部分听证代表就调价方案及有关材料中涉及的具体问题进行了提问和质询，代表们还进行了自由发言和辩论，中央电视台进行了现场直播。从政府举行听证会，到广大人民群众踊跃报名参加价格听证会，以及社会各界对听证会的高度关注和大力支持来看，我国公共事务决策的民主化不仅势在必行，而且已经有了良好的开端。在为数不多的听证会上，我们不仅可以看到公众对自身利益的深切关注、对公共事业发展所抱有的强烈责任感和日益增长的民主意识，我们还开始找到了公共事务决策科学化、民主化和增加决策透明度的重要制度保证。www.kuaijilunwen.com 会计论文
3.推行国库集中支付制度、推进政府采购制度。随着公共财政支出的数量逐年增加，支出的内容日渐繁多，如果“各自为帐”，很容易在局部利益甚至某些个人利益的驱使下，使财政支出发生异变。
实行国库集中支付制度，能最大限度地将各种支出置于统一管理监督之下，增强了支出的透明度和约束力，有利于杜绝违法违纪。同时，为了避免政府采购中因为缺乏竞争而产生的私下交易以及由此产生的腐败现象，推行了政府采购制度，这种公开的、强制竞争的制度，不仅使交易透明化，便于监督，而且提高了资金的使用效率。 二、我国财政的法制化 基层政府财政规范的缺失
在农村基本实行的是多收多支，有学者指出，我国农村财政体制“零和不对称博弈”，在农村财政体制中，农民处于被动和受控的地位，而农村基层政权处于支配和主控地位。在一定程度上，农村基层政权与农民之间的利益关系表现为你有我无、你多我少的关系。而乡政府的行为扭曲主要集中在乱收费上，由此造成了农民负担问题。因此也有学者认为，在市场经济中，基层政府成为公共资源的垄断集团，成为从事经营的“经济行动者”。但基层政府作为事实上的一级政府，其在收入和支出方面的自主权并无法律规范。
从信息经济学的角度来看，非对称信息中拥有私人信息的一方称为代理人，不了解这些私人信息的一方称为委托人。在非对称信息环境中，要保证委托－代理关系成立，要求委托人对代理人的支付不小于后者参与这个契约的机会成本，这称为委托人面对的参与约束；由于个体是理性的，代理人是否吐露他掌握的实情，依赖于他这样做是否比隐瞒信息得到更高的收益，或者，简单地说，这依赖于博弈规则。
中央政府是代表正国家行使宏观调控权、收入再分配等职能的最高一级政府，地方政府（包括省、市、县、乡镇、村）可以说是中央政府的代理人。《国际社会百科全书》认为，地方政府“一般可以认为是公众的政府，它有权决定和管理一个较小地方内的公众政治，它是地区政府或中央政府的一个分支机构”。基层的一级地方政府，也是直接提供社会服务、同公众直接打交道的一级政府。虽然政治上的“讨价还价”无法量化，但一些规律的得出对于基本制度的设计可以是一个理论的检验。
在中央集权的政治体制下，地方政府作为中央政府的政治代理人，只被视为是中央的派出机构，其权力来源于中央。地方享有的各项权力只是中央权力的分流，地方没有独立的财政权力，相应地也缺乏独立的财政收入。中央政府作为委托人给予代理人的支付，通常只是政策性优惠，而对于地方官员（地方政府的代理人）一般是给予声誉和政治升迁的机会作为奖励。而这些支付只是作为非正式规则被沿袭下来，虽然执行的成本由于历史的默认而相对较低，但真正获得这些支付的条件同样也是非制度的，因此执行成本降低的同时寻求制度外绩效的成本实际上却在增长。因此地方的权力完全是由中央赋予的时候，权力的高度集中性并不能保证权力意志的有效落实。由于权力的分流和中央集权的主导地位，实际上在现有的分权体制下，一方面地方缺乏努力发展经济的动机，另一方面中央缺乏对地方的充分信任，因此双方理性选择导致的结果可以说是两败俱伤。
在我国以农民人口占多数的乡镇又比一般的地方政府更有特殊性，乡镇政府以及城市地区的区政府，从性质上都是直接面向农村或城市居民提供服务的基层政府，是县级政府或地市政府职能在农村地区进一步延伸。但我国宪法第一百零七条规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”根据宪法对国家纵向权力的配置，乡镇政府并无独立管理权。虽然宪法上行政体制基本级次是四级，但事实上是五级，而村民委员会仅作为基层自治组织，虽然直接为社会公众提供社会公共服务，但并非一级政府单位；因此村的经费来源也主要是农民缴纳的税费，而税收的法定性决定着村政府无权对其自收自支。而费的不规范则是最佳突破口。村级财政的缺失，才是“零和不对称博弈”的真正根源。
试以乡统筹为考察对象。1984年中发[1984]1号文件是正式规定并允许收取乡统筹的第一个文件，指出“中央、国务院各有关部门布置的农村教育、计划剩余、民兵训练、优抚、交通等各项民办公助事业所需经费，各地可根据农民的经济状况，由乡人民代表大会定项限额提出预算，报县人民政府批准，由基层统筹使用”。1985年10月《中共中央、国务院关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》指出乡统筹费只作为一种过渡性的办法。1991年国务院《农民承担费用和劳务管理条例》正式规范了乡统筹、村提留的性质、用途，属于集体经济组织范围内全体农民所有，主要用于本乡民办公助事业。而统筹费本质是向农民征收的税，主要用于全体社会成员共同享受的公益事业等政府职能行为。由此可见，乡村无独立的财政来源，却承担着大量的支出，而这些支出的定性从理论上来说是本应划入财政。这样乡、村财政就陷入这样一个循环：
首先，费的界定不规范。OECD对收费的定义是：收费是对享受政府所提供的服务的受益人收取与成本相对应的费用。在满足下列条件时，征收可以被视为时无偿的：一是费用大大超过服务的成本，二是费用的支付者并非利益的获得者，三是政府并不根据收到的征收额提供相应的具体服务，四是只有付费的人受益，但每个个人所得到的利益并不必然同支付成比例。如果一项政府收入形式符合上述所列条件，那么这种收入即为税收而非收费。[9]而我国目前很多费实际上都是税的性质，属于公共物品的支付，而在农村的征收却变成了一种变相的剥夺，如义务教育、公共卫生等。
其次，农民承担的所有税费都是自上而下作为任务确定并分解下达的，农民没有不接受的余地，而地方政府制定的改革规则缺少法律法规的支撑，对上一级权力部门没有任何约束力。但当上级权力部门根据自身的垄断权和部门利益自上而下出台各种收费项目，却对地方政府构成很强的约束力。
再次，乡政府、村委会的运作和管理没有经费保障，而筹集并占有一定数量的公共产品是农村基层政权组织实现其职能的重要前提，因此收费是弥补农村公共产品供给短缺的主要制度创新形式，但农村制度外公共产品供给的决策程序，自上而下的单方意志收费的缺口可能越开越大，在零和不对称博弈中实际上没有真正的胜利者。