发布时间 : 星期六 文章冲突与协调：城市化进程中中国土地立法的未来走向更新完毕开始阅读e640d682a800b52acfc789eb172ded630b1c9884
冲击，耕地占补平衡难以实现等等。
实践表明，限制甚至禁止集体建设用地使用权流转的现行法律制度是以计划经济体制下农村土地的静态管理模式为背景，以城乡二元经济结构为基础而制定的，并未体现工业化与城市化发展所应有的城乡文明融合的内涵，其建立的经济基础与城乡统筹的理念根本相悖。可见，现行立法对集体建设用地使用权交易的限制性规定已经阻滞了社会经济的发展，亟需改革。承认集体建设用地使用权直接入市流转，是保障农民分享城市化过程中产生的土地级差收益的要求，也是逐步改变城乡土地二元体制的根本途径。
综上所述，笔者认为，应逐步开放农村土地市场，完善农村土地的市场化配置机制，显化农村土地资产价值，充分发挥集体土地的资金融通功能，矫正被扭曲的土地价格，逐步改变城乡土地二元体制，进而促进城乡统筹的发展，是土地立法的未来走向。
改革农村土地法律制度是否意味着从二分格局走向与城市土地法律制度完全融合直到最后统一？笔者并无此意，在中国农村，土地承载了太重的负荷，它既担负着经济发展功能，又担负着社会保障功能。土地对农民而言，是最基本
也是最大的社会保障，是农民的命根子。虽然近年来我国的市场化趋势推动着中国农村的急剧变革，但并未从根本上改变农民对土地的依赖和眷恋。通过否定农村土地权利的身份属性来改造现行的农村土地制度，在法理上并不存在正当性的基础，在现实生活中也是有害的。况且，即使大部分农民摆脱了对土地的依靠，农村土地承包经营权的身份属性也不应当完全消除。农民祖祖辈辈生活在某一块土地上，向土地支出劳动，开垦、改良土地，对于这块土地本身就存在一种不可否认的利益，这种利益是基于长期的历史联系而形成的。即使不考虑农民生活保障的成分，这种利益也应当受到法律保护，形成法律上的权利。更何况在相当长的时间内，土地在农民生活保障方面仍将发挥重要的作用。[4]
如何实现农村土地的生存保障和资产增值功能之间的平衡是立法者在相当长期间内的一个重要使命。
二、协调路径之二：经济建设与耕地保护关系的协调
耕地作为一种重要的自然资源，是人类生存和发展的基础，它承载了生产功能、生态功能和社会保障等多种功能，
同时还具有保障粮食安全的功能。与其说土地是人类生存的基础，不如更确切地说人类直接依赖于耕地而生存。 [5]唯有保证足够数量和一定质量的耕地资源，才能生产足够的农产品和粮食，既能保证人们基本的生活需求，也能为城市工业生产提供原材料，从而推进工业化和城市化进程。世界发展经验表明，农地非农化是工业化、城市化的伴生事物，且呈非农化的农地多为城市边缘的优质耕地。此外，由工业化、城市化引发的土地利用结构、农户经济行为的转变以及环境污染必将导致农地质量呈持续退化的趋势。可见，城市化给我们带来了经济发展和繁荣的同时，也造成了土地资源的破坏和耕地资源的流失。鉴于我国耕地后备资源不足，优质耕地偏少且耕地承载力大等原因，我国在土地非农化过程中面临的威胁要大于西方国家。
在农业社会，人类活动尚未危及到对自然资源和生态环境的严重破坏。自然资源和生态环境对人类的生存和发展的制约作用始于工业文明时代以后。为了追求工业化、城市化的快速发展和满足自己的经济利益，人们将土地及其他自然资源视为上帝的恩赐和财富的源泉，正如著名的美国生态伦理学家奥尔多·利奥波德所说“我们蹂躏土地，是因为我们把它看成是一种属于我们的物品。” [6]基于这种思想，人们对土地资源进行掠夺性地索取和征服，其开发利用活动呈明显
的经济主导性，并逐步酿成了一系列生态灾难，如耕地锐减、土地沙化和盐渍化、水土流失等，危及经济社会的持续发展。这种“对自然资源的掠夺式开发利用把人类引向灾难的深渊”。 [7]这种思想反映在立法上，就是单纯强调对土地的利用，忽视了其本本应承载的生态环境价值。实际上，自然生态系统是社会经济发展的必要支撑条件，土地资源是整个自然生态系统的基础，人类对土地资源的开发利用活动，只有在遵循生态规律、维护生态平衡的前提下，才能取得预期的社会、经济效益。 [8]但是遗憾的是我们是在生态系统提供的服务确定无疑地退化的时候，才开始真正地重新进行思考。 [9]
在人地矛盾突出、耕地后备资源严重不足的中国，经济建设与耕地保护是经济生活中的一大矛盾，是长期困扰我们的一个难题。生存权在我国是基本人权，解决人口生存问题的基础是粮食生产，而保障粮食生产的关键是保护耕地。[10]因此，如何协调城市化发展与土地资源的合理利用、经济建设与资源保护的关系，是我国可持续发展面临的一项重要课题。无庸置疑，基于中国国情，土地作为资产能否在城市化进程中得到高效、合理的开发、配置和利用，作为稀缺的自然资源能否得到有效保护，土地立法起着关键的作用。