发布时间 : 星期一 文章冲突与协调：城市化进程中中国土地立法的未来走向更新完毕开始阅读e640d682a800b52acfc789eb172ded630b1c9884
解土地供需失衡，实现生态效益、经济效益和社会效益的统一和土地永续利用的有效途径。
土地整理作为挖掘土地潜力、扩大耕地面积、提高耕地质量和增强土地供给能力的措施和手段历来受到西方各国的普遍重视。土地整理活动起源于德国，远在1821年，普路士颁布共有地分割法律同时，即实行农地重划。 [14]1834年，联邦德国颁布了第一部《土地整理法》，建立起较为完善的土地整理制度，随后根据社会经济情势的变化适时作了修正。有了完善的法律制度保障，德国通过土地整理活动使国家的土地利用结构和生态环境都发生了深刻的变化，取得了显著的经济、社会和生态效益，成为世界各国土地整理的典范。此后，美国、俄罗斯、荷兰、日本等国积极仿行，相继颁布了有关土地整理的法律法规。各国除制定土地整理基本法以外，还纷纷制定了配套的法律法规，辅之以基本法的实施，使土地整理法律制度趋于体系化。我国台湾地区土地整理实践也已经历时几百年，至今这一活动已由私人为主的自发行为转变为政府主导的社会化活动，土地整理的目标定位也由最初单纯追求经济效益转向追求经济效益、社会效益和生态效益的多元价值目标。
纵观各个国家和地区土地整理的发展历程，可以发现，
它们大抵在土地利用规划的法律基础上结合相关的土地管理法规，制定专门的土地整理法律、法规，来调整土地整理关系。
反观我国不难发现，迄今为止我国尚未就土地整理进行专门立法，只是在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中作了原则性的规定。1998年，我国对《土地管理法》进行修订时，在第41条增加了关于“土地整理”之规定，之后又相继出台了相应的法律法规。在这些法律法规的规范和引导下，我国的土地整理工作在促进土地资源的合理利用、提高耕地的经济供给能力、实现土地资源的永续利用等方面取得了较大的成效。但是由于我国尚未制定统一的土地整理法来对土地整理工作作出制度安排，各地的土地整理工作是在各试点基础上按地方政策进行的，因此不可避免地引发了诸多矛盾和冲突，如集体土地所有权的置换问题，土地承包经营权和宅基地使用权的调整问题，农民权益的保护问题等等。伴随着土地整理工作的逐步深入，由制度缺失导致的障碍性因素日渐凸现，严重影响了土地整理的广泛推进。因此，借鉴西方的立法经验和理论成果制定土地整理法，明确土地整理的目标、原则和范围，界定土地整理的内容，构建土地整理程序，建立土地整理资金筹措与管理制度，界定土地整理中的违法责任，强化土地整理过程中的私权保护，形成科
学有效的土地整理运行机制，藉此推进土地整理工作，是保护耕地资源，实现可持续发展战略对土地立法提出的诉求。
（三）完善土地价格法律制度，矫正扭曲的耕地价格
随着城市化的发展，耕地非农化是必然的趋势，然而在这一过程中耕地价格是决定非农化速度的一个关键性因素。土地价格作为基本的市场信号，具有调控土地利用结构，引导土地利用走向的功能。土地商品的特殊性和土地的多重属性决定了土地价格除了受到《价格法》的调整以外，还需受到土地价格法的规制。因此，各国的土地价格法律制度通常采用以统一价格法为基准、以土地价格法为特殊法的普通法与特殊法相结合的多层次价格法体系，而价格基本法仅规定土地价格法法律制度的共同性原则。 [15]
二十世纪九十年代，我国于国有土地非公益性建设用地领域建立了土地出让制度。为了确保土地交易活动的顺利开展，国土资源部、国务院先后颁布了调整城镇国有土地价格关系的相关法规和规章。在这些法规、规章的引导下，城镇地价评估工作在全国全面启动，并逐步形成以基准地价和宗地地价为核心的城镇地价体系。然而，在乡土社会，由于立法对农村集体土地市场化运作的种种限制和对反映市场特
点的价格机制的排斥，致使农村土地价格法律制度迟迟未被提上立法议程。迄今为止，国家仅针对农用地分等、定级和估价工作发布了《农用地分等规程》、《农用地定级规程》和《农用地估价规程》三个规程，作为行业标准。至于调整农用地价格关系的农用地估价制度、基准地价和标定地价公示制度、农用地价格申报制度等尚属空白。
令立法者始料未及的是，伴随城市化浪潮的到来，农地市场化呈现出强劲的势头。目前，强劲的农地市场化趋势与农地价格立法的缺失形成了强烈的反差。法律制度的缺失严重制约了农地估价实践工作，以致农地作为重要的稀缺性资源，至今尚未形成完整的价格体系。由于农地法定估价原则的缺失、农用地地价体系的不完整性，以及国家规定土地征收补偿标准过低等原因，农地非农化现象日益加剧。
农用地价格评估是对农用地价值客观合理的估算和判定，科学合理的农地价格评定对于切实保护耕地资源和改革征地制度具有重要意义。众所周知，农地作为一种资源具有多种价值，例如净化空气、涵养水源、美化环境等价值。长期以来，人们对农用地价值的认识仅仅停留在单纯的经济价值的基础上，忽视了农地所承载的粮食安全功能、社会保障功能、生态功能等功能。研究表明，人们普遍关注的和评估