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第3卷第3期 西南农业大学学报(社会科学版) Vol.3,No.3
.20052005年9月 JournalofSouthwestAgriculturalUniversity(SocialScienceEdition) Sept
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《土地管理法》中征地条款的缺陷研究
杨皋伶,朱玉碧
(西南农业大学 经济管理学院.重庆北碚 400716)
摘 要:研究目的:分析《土地管理法》中征地条款存在的缺陷,为我国土地征用中出现的问题寻找法律原因。研究方法:文献资料法和实证分析法。研究结果:《土地管理法》中有关征地的条款总体上具有时滞性,某些分项存在不完整性和不合理性。研究结论:我国土地征用中存在的问题很大程度上归因于《土地管理法》的不完善。关键词:土地征用;土地管理法;缺陷
中图分类号:D922.32 文献标识码:A 文章编号:1672-5379(2005)03-0018-04
ASTUDYOFTHEFLAWSOFTHECLAUSES
ABOUTLANDACQUISITIONIN“LANDADMINISTRATIONLAW”
YANGGao-ling,ZHUYu-bi
(CollegeofEconomyandManagement,SouthwestAgriculturalUniversity,Beibei,Chongqing400716,China)
Abstract:InordertofindthecausesfortheproblemspresentinthecourseoflandexpropriationinChina,documentandempiricalmethodswereadoptedtoanalyzetheflawsoftheclausesinthe“LandAdministrationLaw”.Theresultssuggeststhatoverall,someclausesinitareoutofdate,incompleteandunreasonable,whichis,toagreatextent,attributabletheflawinthe“LandAdministrationLaw”.Keywords:landexpropriation;“LandAdministrationLaw”;flaw
土地征用的主要法律、政策依据是:《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及其它有关的政策法规。宪法是国家的根本大法,它规定的是国家的根本制度和根本任务,宪法第十条规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”这从根本上为土地征用提供了法律依据。
(以下简称《土1998年颁布的《中华人民共和国土地管理法》)是土地管理的一部专项法规,它是全国土地管理地管理法》
空缺或者法律规定不合理导致的。在《土地管理法》中,有关征地的规定存在如下缺陷:
1 整体时滞性
我国的征地制度是在20世纪50年代高度计划经济时期确定的,是适应于计划经济的,然而,历史的车轮已经把我国推入市场经济建设轨道,在市场经济体制不断完善的过程中,尽管我国曾几度对原来的征地制度进行调整,但是按市场经济发展的要求来看,现行《土地管理法》确定的征地制度依然没能脱胎于计划经济模式,严重不适应当前的市场经济建设。
新中国建立初期,农村土地为农民私有,1953年颁布的《国家建设征用土地办法》,充分体现了尊重和维护土地所有者的权益。1958年,实行人民公社体制,农村土地由农民私有全部转为集体所有,对《办法》进行了修改,降低了征地补偿标准。十一届三中全会后,我国确立了以经济建设为中心的国家总体发展战略,用地需求急剧增加,1982年颁布《国家建设征用土地条例》,突出了征地的强制性,但是征地补偿标
工作的指南,肩负着如何指导全国人民合理利用有限的土地资源的责任,它的完善与否事关土地资源的合理利用、社会经济的发展等重大问题。
土地征用是土地管理工作的重要组成部分,其主要法律依据来源于《土地管理法》。当前,我国土地征用问题众多,由此引发的群众上访和信访已成为社会关注的焦点,据统计,目前我国群众上访案件中40%涉及土地问题,其中60%涉及征地问题,征地问题已经成为土地管理中尤为严重的问题。众多事实表明当前土地征用存在的主要问题有:征地范围过宽;征地补偿标准偏低;征地工作透明度不高;集体土地产权不清;征地补偿资金分配不合理等。其中部分问题是由于征地主管部门执法不严造成的,但相当一部分是由于法律
3收稿日期:2004-10-12
作者简介:杨皋伶(1982—),女,四川宜宾人,西南农业大学硕士研究生,研究方向:土地利用规划与管理。
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第3卷第3期 杨皋伶等:《土地管理法》中征地条款的缺陷研究
准变动不大。1986年将此条例上升为法律,但《土地管理法》对许多条款并未作修改,土地征用依然是计划经济模式。
1998年按照中央关于建立世界上最严格的土地管理制度的
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地,把市场主体商业投资也视为征地中的公共利益需要,曲解了土地征用公共利益目的性,造成了掠夺一部分人的利益来满足另一部分人利益的事实。
一般来说,公共利益依照现行社会价值观来定,它是一个社会群体存在和发展所必须的社会价值,既包括既得的各种正当利益,如公共物品的提供,也包括全社会可能获得或丧失的利益,如经济发展的探索。土地征用中所提及的公共利益,应该是指社会普遍共同的利益,不能是某一特定群体的利益,因为这种利益需求无法在市场中自由选择,所以需要政府通过征地后统一供给。土地征用中的公共利益,有的是不论何种社会形态而永恒存在的,如国民健康、教育、公共设施、公共交通等;有的是在特定的社会发展时期里具有阶段性的,经由政府和民众合意的、实施社会发展宏观决策需要的公共利益,如在计划经济时期,为了走工业强国之路,选择了牺牲部分农业利益来支撑工业的发展,在征地中采取低标准补偿以降低工业发展成本是具有公共利益目的性的。
借鉴列举的表达方式,现阶段可考虑认定以下用地具有公共利益性质:国防军事,能源交通,国家机关及公益性事业单位,公共设施,公益及福利事业,国家重点工程,水利及环境保护,文物遗迹保护,其他由法律授权部门裁定的公共利益用地。
要求,对《土地管理法》中征地条款进行了修订,上收了征地审批权限,确定了“两公告一登记制度”,一定程度上提高了征地补偿标准,但是,仍然没有从根本上改变计划经济时期以低标准补偿为主要特点的模式。
计划经济时期,对征地实行低标准补偿具有合理性。首先,我国处于经济建设初期,农业为国民经济的主导产业,为了走工业强国之路,国家确定了社会主义工业化道路,为了保证工业的快速发展,根据我国的具体情况,选择了牺牲部分农业利益来支撑工业的发展,于是有必要在征地中采取低标准补偿以降低工业发展成本。其次,在计划经济时期,建设项目都是国家投资,建设单位体现国家利益,也就是说交通、水利、能源等基础设施建设、城镇建设及工商企业都是为了公共利益的需要,低价征地的价差完全由国家获得,最终在国家计划生产中完全回归社会。再次,计划经济时期,国家给予适当补偿后,还安排被征地农民就业和农转非,享受国家负担的市民、工人的福利待遇,因此,失地农民的长远生计是可以保证的。
然而,在市场经济时期,征地中依然实行低标准补偿是不合理的。首先,通过几十年的发展,我国经济结构发生了巨大变化,工业已经是国民经济的主导产业,第三产业兴旺发达,农业相比之下成了弱势产业,“三农”问题成了国家进一步发展的瓶颈问题,因此,再让农业为二三产业的发展做出牺牲是不合理的。其次,随着社会主义市场经济的不断发展,经济成份多样性,投资主体多元化,除了国家投资建设的交通、水利、能源等基础设施的公益性项目用地外,还有其他投资的以营利为主要目的的不同所有制企业或个人用地,这些用地项目也通过低补偿征用农民集体土地,势必将本属于农民的利益无偿转移给这些投资者,不符合市场经济规律。再次,市场经济条件下,就业基本是找市场,传统的安置办法已不可行。同时,由于农民自身条件的局限,让被征地农民自谋职业缺乏竞争力,在失去土地后很容易陷入失地又失业的困境。
3 征地范围的内涵和外延发生矛盾
《土地管理法》第二条规定“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。”而在第四十三条又规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”
前一条规定了征地范围的内涵,将“为公共利益需要”作为合法征地的准绳。后一条规定了征地范围的外延,及任何单位和个人进行建设,如果要使用集体土地的,都必须先由政府通过土地征用将集体土地变为国有土地,再申请使用。
按照前一条规定,只有那些为公共利益需要的项目才有建设用地来源,非征地建设项目没有建设用地来源。然而,在实际生活中,除了为公共利益需要的项目以外,我国在经济建设中会有相当数量的营利性项目,比如商业旅游占地、民间办学占地等。我国土地存在国家所有和集体所有两种土地所有制,建设用地要么是国有土地,要么是集体土地。国有土地可用于建设的大都在城市市区,而这部分土地已经是建设用地了,实际上不管新增的建设用地是否为公共利益需要,大多数只能来源于集体土地。按照后一条规定,必须对这部分土地实行征用,这就与征地范围的内涵“为公共利益需要”发生了矛盾。
在我国土地征用的实践中,征地范围的外延主要是:(1)国家进行公共设施及公益事业建设需要使用集体所有的土地;(2)国有企事业单位需要使用集体所有的土地。因为法
2 征地范围的内涵不明确
《土地管理法》第二条“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。”规定了征地范围的内涵。尽管这遵循了《宪法》第十条的规定,但是,《宪法》作为根本大法不必具体说明哪些是公共利益范畴,《土地管理法》作为土地征用的直接法律依据,应该界定“公共利益”的范畴。否则,这种定义上的抽象性会模糊征地范围,留给执法者很大的活动空间。
根据亚当?斯密阐述的“看不见的手”的作用,个人利益在市场机制的作用下会自动促进公共利益的实现。那么,任何经济行为都有公益性。正是对这种最广义的公共利益的理解,直接导致了我国征地范围扩大到所有的经济建设用
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及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。”
“征用耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算,……每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。”
“征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”
“被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定”“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。”
这里的征地补偿标准不合理主要表现在:
5.1 土地征用按原用途给予补偿是不合理的 “按照被征
律规定集体土地不能买卖,而国有企事业单位因投资建设的需要又必须使用集体所有的土地,则只有按照土地征用的有关规定进行;(3)需要办理出让手续的土地。根据现行规定集体土地使用权不能进行出让、转让,而有关土地使用过程又必须办理土地使用权出让手续,如上市公司使用集体土地、外资企业使用集体土地进行房地产开发、开发区占用集体土地等,则不管土地使用者是什么经济性质、是否是为“公共利益”,根据土地有偿使用的规定,都必须先征为国家所有再办理出让手续。从上述3种情况来看,只有第一种情况是属于公共利益,后两种情况均属于经营性的和主要追求经济利润的土地利用方式,并不符合“为公共利益需要”的原则。根据我国十几个省(区、市)上报的材料,2000-2001年两年共批准用地21.80万hm,有16.47万hm建设用地是通过征地取得,占总用地的75%。其中,征用耕地11.40万hm,占总用地的52%。征地项目不仅包括交通、能源、水利等基础设施项目(占52%)和经济适用住房、市政公用设施等城市公益性项目(占12%),还包括工商业、房地产等城市经营性项目(占22%),道路、学校企业等乡镇村建设用地项目(占13%)。有些省的部分高效农业项目、设施农业项目也是
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用土地的原用途给予补偿”,“被征用土地的原用途”在我国就广大农村地区而言,即是指农业生产收益。自实施土地承包制以来,广大农村的农业生产基本属于个体小农性质,与二、三产业相比,生产效益明显偏低。农用地被征用后转化为非农用地,会带来巨额的土地资产增值收益。理论上讲,这种土地用途变化产生的土地资产增值,是土地利用规划和城市规划的土地用途管制的结果,这种用途管制是一个全社会土地资产价值在空间上的再分配过程,它所带来的土地资产增值应当归全社会所有。事实上,政府征来的土地通常按照高出补偿费几倍甚至几十倍的价格出让,而这之间的差额全部进入政府腰包,然后通过多种渠道流出。或者,政府出于改善投资环境、支持某些产业等,和受让土地者商定以大大低于市场价格的价格出让,然后让土地投资者或者房地产开发商按市场价格转让,土地补偿费和土地市场价格的差额大部分进入土地投资者或者房地产开发商的腰包。所以,经过各级政府和开发商的层层过滤,因用途转换带来的土地增值收益最终用于返还社会进行公共设施建设的部分是很少的,实质上这是少数人夺取了全体社会成员的财富,对全社会来说是不公平的。
而且,即使这部分土地增值收益都被投入公共设施建设,这种公共设施的效用是被全社会平均分享的,被征地农民并不比别人多获得。相比之下,未被征用的土地虽然在国家的用途管制政策下,土地用途不可随意改变,但是,仍可以在小范围内调整种植结构,由传统种植结构过渡到新型种植结构,这种变化也会为自己带来土地增值收益。于是有这样的不等式:被征地农民的权益(原用途土地收益+公共利益平均值)<未被征地农民的权益(现用途土地增值收益+公共利益平均值),被征地农民实际是为这些公共设施建设做出了个别牺牲,这也是不公平的。
5.2 以耕地年产值来计算征地补偿额是不够的 理论上
通过征地取得土地使用权。这些数据充分表明征地范围的外延与内涵是不一致的。
然而,在我国现阶段的经济建设中,不搞经营性项目不可能,建设不占用集体土地也不可能,征地范围的外延与内涵的矛盾在现有法律、政策下将继续存在。要想解决这一矛盾。只有通过拓宽土地供给渠道,完善法律法规,让非征地项目建设用地也有合法来源。
4 产权主体不明确
《土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”
但是,谁是集体土地真正的产权代表?无论是《土地管理法》还是农村《土地承包法》都未做出明确的规定,这就在理论和实践中不可避免地造成农村集体土地所有权代表不明确,影响了集体所有者依法行使权利和维护自身权益。在征地过程中究竟谁应该站出来要求合理的补偿呢?这是当前大家都不明白的问题。同时,产权主体不明确必然导致乡
(镇)、村(组)、农民个人对自己应享有的权利不清楚。
5 征地补偿标准不合理
《土地管理法》第四十七条规定:“征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。”
“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以
说,按年产值的倍数来计算补偿标准,是农地收益倍数法的
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第3卷第3期 杨皋伶等:《土地管理法》中征地条款的缺陷研究
利用,是符合土地估价的科学原理的。但是,在计算农地年产值时只计算了农地的直接经济收益,没有考虑农地潜在效用所代表的全部经济价值,如潜在经济效益和外溢经济效益。在市场经济条件下,资源价格的比较不仅是直接经济效益的比较,还有稀缺程度及预期效益的比较,农地是公认的稀缺资源,有社会公认的稀缺资源价格及影子价格,所以仅以耕地的直接经济效益来计算补偿额是不合理的。
5.3 以浮动的倍数来确定补偿标准也是不正确的 倍数标
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7 对如何查处征地过程中政府违法行为的
规定不具体
尽管《土地管理法》对如何处罚政府违法行为做了许多规定,但是,对征地问题上极易产生的政府违法行为究竟如何查明没做明确规定。政府既是土地的管理者,一定情况下又是用地者,同时征地又是政府行为,往往是政府定项目也定征地补偿安置费标准。这种情况下政府的违法行为比在其它工作中更可能发生。然而,农民这一弱势群体对政府违法行为的监督能力显然很微弱;国土资源管理部门隶属政府,干部任用通常由地方领导说了算,国土资源管理部门对同级政府的征地、用地行为无法实施监督,对出现的政府违法行为更不可能查处;司法机关管理面积宽、范围广,对政府征地行为的监督力度也是不够的。因此,《土地管理法》应该对征地问题上政府违法行为的查处做出特别规定。
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[5] 国土资源部征地制度改革研究课题组.探索建立适合国情的新
准存在较大幅度变动,政府征地往往在法定范围内压低征地补偿费用。而且这里的倍数标准也不是完全根据农地租金和价格的比例来测算的,不符合农地收益倍数法的要求。
5.4 法律对被征用土地的地上附着物包括地上建筑物或构
筑物拆迁补偿标准未做明确规定 一些建设项目,特别是国家和地方重点基础设施建设项目,为节省投资,采取“省部协议”、“政府定价”的办法确定征地补偿标准,容易使征地补偿费用大打折扣。如1999年福建省漳浦机场用地,建设单位与地方达成协议,水田3万元/hm2,旱地1.5元/hm2,明显低于法定最低限;2001年四川省318国道征地,应按年产值1.521万元/hm2测算补偿,但当地政府下文按0.975万元/hm2测算。农民反映“压低征地补偿费,就好比是政府请客,农民买单”。
5.5 安置补助费的增加以保持农民原有生活水平为尺度是
不合理的 如果农民继续保持土地的财产权,根据经济社会发展的形势,其收入水平原则上是不断增加的,生活水平也会提高。况且,社会在进步,全社会的生活水平都在提高,为什么以静止的生活水平来安置失地农民?
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6 征地程序中对农民的参与性重视不够
《土地管理法》第四十六条“国家征用土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十八条“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”都体现了农民的参与性。但是,征地补偿方案是在“征地批准公告”和“补偿登记”时才与农民见面,这种先定方案再征求意见的方式,农民只能选择“接受”或者“不接受”,而没法将自己对征地安置补偿方法的建议融入方案中。因此,有必要在公告之前增加征地安置补偿方案协商这一环节。
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