发布时间 : 星期四 文章基于供给侧结构性改革的空心村综合整治研究 - 胡智超 - 彭建 - 杜悦悦 - 宋治清 - 刘彦随 - - 图文更新完毕开始阅读f0692fe5f80f76c66137ee06eff9aef8941e4883
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还田技术；③空心村整治建设
用地配置技术；④空心村综合整治环境营造技术[21]。除上述方面外，为保障外出务工人员福利待遇、加快农民工进城落户，在城市地区还应增配基础设施，适度扩大人口容量，增加就业岗位供给，为农民工提供充足的工作机会。
其次，从去库存的角度看，空心村综合整治在农村地图3空心村整治中供给侧结构性改革的主要途径
Fig.3Themainrouteofhollowvillagereconstructionintheviewof区应强调盘活闲置土地资源，
structuralreformofthesupplyside
整治废弃宅基地，提高农村土
地利用效率。空心村整治的根本目的就是通过村庄整治实现还田、还林、还园，集约利用农村土地，提升农村土地价值。因此，通过整治工作盘活农村现有闲置土地、去除空废农宅“库存”本身就是空心村综合整治的题中之意。与农村地区的“去库存”相对应，城市同样也有去库存任务需要完成。具体来看，为鼓励进城农民工尽快退出宅基地，城市应通过改革税制、落实保障房供给、提高农民工待遇等方式尽可能降低农民租赁或购买城市住房的难度，一方面缓解农民工在城市的“落户难”问题，另一方面也减少城市的闲置房屋库存，提高资源利用效率。
最后，从增加制度供给的角度看，空心村整治的推进不仅需要加强整治技术的集成创新，还需仰赖以户籍制度、土地制度、福利制度等为主体的制度保障体系构建。与空心村整治技术相匹配的制度体系建设将促进空心村整治工作的高效推进。具体而言，在农村地区应加快土地制度改革、尽快出台并完善空心村整治的顶层制度设计；在城市地区则应加速推进户籍制度改革和公共福利制度改革，提高农民工的福利待遇水平。3.2空心村整治关键技术实施的制度保障体系
完善的制度保障体系是空心村综合整治工作顺利推进的重要基石。为确保空心村整治过程中各项关键技术的转化应用，可以从农村转移人口落户制度、宅基地有偿退出与转让制度、空心村整治财税制度以及就业安置与福利制度等4个方面构建空心村整治的制度保障体系（图4）。
（1）农村转移人口落户制度的核心在于解决“人”的问题。2014年7月30日《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式发布。意见规定，要进一步调整户口迁移政策，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。借由上述政策的实施，能够更有效的缓解传统体制下形成的“人户分离”与城乡二元割裂状况，打消进城农民工的后顾之忧，减少“城乡双
图4空心村综合整治的制度保障体系漂”现象的发生，同时缓解返乡农民新建住房对
Fig.4Institutionalsecuritysystemofthehollow
于村镇规划布局的压力。
villagereconstruction
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（2）宅基地有偿退出与转让制度的核心在于解决“地”的问题。空心村整治工作的顺利实施仰赖于农村土地确权工作的推进和宅基地退出、流转制度的建立。近年来中国在村庄整治过程中涌现了众多具有代表性的宅基地管理模式，除前文提及的安徽省农村宅基地管理新政以外，还有天津的“宅基地换房”模式、重庆的“地票”交易模式以及浙江嘉兴的“两分两换”模式等[22]。基于这些典型模式的实践创新，将有望破解空心村整治过程中遇到的宅基地流转退出难等问题。
（3）空心村整治财税制度的核心在于解决“钱”的问题。要解决空心村整治中“钱从哪来”的问题，既需依靠各级政府的政策倾斜与财政支持，也需发挥非公有制经济中个体与民营经济的重要作用。为鼓励民营资本参与空心村整治，可以尝试采用公私合营模式（PublicPrivatePartnership），以“村庄整治特许权”为基础，建立政府与企业之间的合作关系[23]。将整治工作与特色产业培育、美丽乡村建设相结合，用经营城市的理念经营乡村，激发农村地区活力，破解空心村整治的资金困局。
（4）就业安置与福利制度的核心在于解决“业”的问题。空心村综合整治的实施不仅需要落实好农民的“安居”问题，还要处理好农民的“乐业”问题。在具体实施上，可以一方面通过加强各类农业生产培训，提高农民的专业技能和文化素养；另一方面在村庄整治过程中，同步建设农村居住社区与农村产业园区，借由“两区同建”解决农民的就业安置问题。在福利制度保障方面，应当与精准扶贫工作相结合，落实农村居民最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、新型农村社会养老保险制度以及其他各类民生保障政策，构建城乡均衡的公共服务体系。3.3空心村综合整治与农村“人地宅”关系演进
通过供给侧结构性改革的实施，空心村综合整治工作将推动农村“人地宅”关系发生显著转变，具体呈现7个阶段的演化特征（图5）。在初始阶段，农村“人地宅”关系
图5空心村整治与农村“人地宅”关系演进
Fig.5Reconstructinghollowvillageandtheevolutionof“human-land-house”relationship
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处于原始统一状态，农民居住于宅基地所建房屋中，主要从事农业生产活动。进入第一
阶段，随着城镇化和工业化进程的加速，大量农民离开土地、走下田坎，进入城市从事第二产业或第三产业工作；农村的“人地宅”关系也由统一转为分离，耕地撂荒、房屋空置等情况开始逐渐在村庄中显现。在第二和第三阶段，农民进入城市，以农民工身份参与城市建设，从事艰苦廉价但仍远优于农业生产的工作，并逐步适应城市生活方式；与此同时，留在农村的住宅由于长期无人居住而残旧破败，耕地也因长期撂荒而生产能力降低，“人地宅”分离进一步加剧。
进入第四阶段，极少数农民在长期务工后获得进城落户机会，实现“农转非”，成为城市居民，农村土地使用权得以由集体收回，但房屋所有权仍归个人所有，造成实际意义上的“两头占地”；绝大部分农民受户籍制度限制，务工后无法在城市落户，只能选择离城返乡继续务农或务工；但是，这并不意味着“人地宅”关系走向和谐统一。在第五阶段，多数返乡农民工将务工赚来的钱用于建设新房，新房选址多位于村庄外围临近公路、交通便捷的地区，而老宅则多位于村庄中心，空置多年，亟待修缮；此时的农民虽已回归乡土，但过去的“人地宅”关系已不复存在，建新不拆旧造成的“一户多宅”现象使农村土地资源浪费严重。进入第六阶段，返乡农民中仍有一定比例从事农业生产，部分农民虽有自主创业想法，但往往因缺乏政策扶持，没有足够资金和土地保障而难以实现。
第七阶段是空心村整治的实践期，也是农村“人地宅”关系演进的新阶段。通过空心村综合整治的实施，有效盘活了村内闲置土地，提高了资源利用效率。集约高效、协调统一的新型“人地宅”关系在这一时期逐步形成。同时，空心村整治的实施还有望重塑乡村发展活力、优化产业布局，通过充分整合人口、土地、资金等各类资源，促进旅游业及其他二三产业的蓬勃发展，将返乡农民的创业热情转化为具体的产业扶持政策。在该阶段，供给侧结构性改革的实施将为推进空心村整治工作提供重要保障，具体表现为：①增强制度供给，助力顶层设计。通过土地制度改革的实施，盘活村内空废土地，避免资源闲置浪费；②补齐农村短板，纾解整治中出现的融资难和技术落后等问题。一方面通过政策扶持等途径实现产业配套与园区建设，提高农民收入，增加村级财政，鼓励企业参与空心村整治；另一方面通过空心村整治关键技术的研发突破工作瓶颈，提高村庄整治成功率；③去除城乡库存，助力农民落户。通过户籍制度改革和财税制度改革，助力农民进城落户；在减少城市房地产库存的同时，降低农村新建房屋对村镇规划建设用地指标管控的压力。基于以上措施的支撑保障，空心村整治工作将有望持续高效推进。
4结论与讨论
4.1结论
本研究立足于对新时期空心村综合整治工作总体推进思路的探索，以供给侧结构性改革为政策落脚点，研究分析了供给侧结构性改革对于推进空心村整治工作的指导意义与可行途径。结果表明：①传统单纯依托需求刺激的经济增长方式提高了城乡居民的消费能力和消费意愿，助推了经济增长，但同时也对农村空心化现象的出现起到诱发作用；②供给侧结构性改革的提出将从补短板、去库存、增加制度供给三个方面服务于空心村综合整治工作的推进；具体来看，补短板是指补齐村庄整治中的资金短板和技术短
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板，同时在城市增加配套基础设施和就业岗位，提高城乡居民的收入水平；去库存是指盘活农村的闲置资源，去除过剩农产品库存，同时在城市通过基础税制改革降低农民工购房/租房门槛；制度供给是指通过加快完善空心村整治的顶层设计、推进各项制度改革进程，确保空心村整治工作的顺利实施；③为服务于空心村综合整治中4项关键技术的落地推进，本文构建了以“人—地—钱—业”为核心的空心村综合整治制度保障体系，以农村转移人口落户制度改革助推农民工的市民化进程，以宅基地有偿退出与转让制度改革盘活农村闲置土地资源、提高农民收入，以空心村整治财税制度改革确保整治资金落实到位，以就业安置与福利制度改革保障村庄整治实施后城乡居民的各项基本权益均等化；④基于梳理提炼，将城镇化背景下农村“人地宅”关系的演进历程划分为7个阶段，探讨了供给侧结构性改革对于空心村综合整治与农村新型“人地宅”关系构建的重要意义。4.2讨论
农村空心化现象是中国在快速城镇化背景下，由城乡二元体制所引发的特殊乡村地域系统演化特征，其形成与演变既受中国基本国情与发展模式的影响，也具有一定的普遍性规律。与中国情况类似，国外在解决农村空心化问题、推进村庄整治过程中同样重视以土地管理创新、规划建设配套、资金技术保障和城乡居民安置等为主体的要素与制度供给。例如，英国1947年颁布的《城乡规划法案》明确了二战后乡村规划建设的核心理念，避免了本国乡村的无序发展；德国施行的乡村土地整理则将保护古建、配套设施、改善交通、更新旧宅等纳入工作内容，有效提升了乡村品质；日本自1970年以来每十年制定一部《过疏地区措置法》，通过市町村合并运动和各类扶持政策的落实，改善村庄面貌、增加发展活力[24]。上述各国的成功经验，尤其是具体实践措施，值得在当前中国的空心村整治工作中学习借鉴。参考文献(References)
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