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信社下一阶段改革的重点
下一阶段农村信用社的改革，应该采取放松行政管理、健全法人治理中的委托代理关系、健全监管与行业管理、创建宽松有利的经营环境，促进农村信用社彻底实现自主经营、自担风险和自我发展的改革目标。
经过三轮改革试点后，我国农村信用社“资金换机制”改革已经接近尾声，农村信用社在资本充足水平、治理结构、资产规模、风险水平、经营效益、人力资源等方面，都有了显著改善和提高。但是，农村信用社依然存在着一些亟待完善的问题，主要体现在产权结构、法人治理、监管安排、风险管理、行业管理等方面，尤其是股份制法人治理模式与委托代理关系、股东利益与行业行政管理之间、法人之间的并购集中与独立自主经营之间、行业管理与监管之间，出现了一些新的冲突和矛盾。
在改革试点期间，各省市联社在组织推动改革、控制风险和建章立制方面，乃至确保改革进展和成效方面，都发挥了不可或缺的作用，但随着增资扩股的完成、治理结构的完善，省市联社的行政化管理与控制，对于农村信用社产权变更、治理优化、自主经营、自我约束、自主发展和自担风险，并不能继续发挥作用，甚至可能起到负面的作用。
改革的重点
农村信用社下一阶段改革值得关注的重点问题主要有以下几个方面：
第一，农村信用社的产权问题。当前，农村信用社已经允许各类性质的资本入股，可以股份制、合作制或股份合作并存的形式存在，只存在规模、方式的限制。农村信用社现阶段的产权问题主要表现为产权的过度集中、交叉持股、资本重组的行政驱动。由于省市联社在行政管理方面的强势作用，使股份制为主的信用社法人治理中，委托代理关系模糊而淡化，股东利益和意志仍然难以体现。
一是农村信用社产权过度集中。2008年7月，监管部门取消了原监管条例中股权性质、地域和来源的限制，大大放松了单一股权规模的限制。在增资扩股行政审批的监管操作上，鼓励向县市单一法人集中。而且，各省市联社为了管理与控制的便利，积极推动建立县市统一法人联社。通过放松单一股东持股比例、建立县市单一法人机构，这种明显的推动农村信用社向县市联社以上集中的监管与管理取向，导致了农村信用社的股权相对集中，并直接推动合作化直接向商业化经营的模式转变。
二是农村信用社改革的产权形式问题。在“资金换机制”改革之初，决策部门曾定下根据经济发展的实际，因地制宜地选择合作制、股份制或股份合作制的产权改革原则。该原则完全符合产权决定于其市场内生性质，即由市场需求决定其市场存在的形式。但在改革进程中，由于省级联社的介入和银监会监管标准的变化，信用社产权形式有向完全股份制形式转化的趋势，不少行政性质的省级联社希望转型区域性商业银行总部，而不甘只做一个行政性的部门。而监管部门也从行政许可角度在推进这种产权形式的转化。在具体转化过程中，有的省级联社完全忽视股东权益，采取了统一合并方式组建统一的农村商业银行。这种产权形式的变化，可能带来经济可持续性的改善，因为较大的机构可能具有规模效益和更好的抗风
险能力。但规模越大的银行，越倾向于规模化的、商业性的经营，导致农村信用社原来的网点、服务收缩，单笔业务金额的扩大，必然出现类似国有银行改革过程中的收缩现象，最终导致“三农”金融服务的萎缩，甚至出现空白。此外，在省联社的推动调度下，各信用联社之间还存在一定程度的交叉持股、虚增股本的现象。
三是产权结构变化的驱动方式问题。现阶段农村信用社产权形式的转化，大多采取了省级联社行政推动，银监部门默认支持的方式，通过引入大股东转变股权结构，迎合了当前部分产业资本渴望低成本进入金融业的愿望。就公司治理而言，这种产权集中方式，的确有利于公司治理和确保利润最大化，但股权高度集中，也必然削弱社员和小股东的控制权。而且，原来盈亏不等的各基层信用社、县市联社，通常也不经过清产核资、折算新股、核销累计损失、核销呆坏账、测算换股等过程，直接将原有的股本、资产、人员简单合并，就新设一个产权高度集中、利润最大化的大中型商业银行。
第二，农村信用社的法人治理问题——行政管理与委托代理之间的冲突。尽管大多数农村信用社出现了相对集中的股权结构，也基本建立了形式上的“三会一层”法人治理结构，但由于省市联社的强势存在，却又在很大程度上制约了法人产权、经营权和剩余索取权之间委托代理关系的建立或实现。也就是说股东利润最大化或利益最大化意志并不能充分地体现出来。在大多数情况下，各独立法人信用联社仍然不能按照股东大会的意志行事，而必须按照省市联社的意志行事。所以，现阶段农村信用社仍然处在行政主导的格局之下，与完全的自主经营、自我发展目标还有很大的距离。这种现状容易形成包括省联社、县市联社管理层在内的内部人控制问题。产权剩余主要由内部人控制和支配，产生资产规模过度扩张、高风险经营和管理层过度激励的问题。其次，目前农村信用社正致力于建立广泛的风险激励约束机制，通常采用缴存风险保证金方式，对所发放的贷款承担责任，并从发放贷款的利息收入中提取一定比例的激励。但在实践中，这种风险激励约束关系的强度和约束力实际上经常不对称，体现为保证金不足或兑付不及时，严重时甚至扭曲业务关系。在激励强度过大或保证金不足时，可能导致业务规模暴涨。而在激励不足时，又导致业务过度收缩和不良率过低，经营策略过于保守。
第三，农村信用社的监管问题——监管竞争与金融宽容。现阶段，农村信用社的监管已经完成了向中央、地方(省市)两级监管体制的转变。这种转变符合中国幅员辽阔、地区差异明显、发展阶段不同的背景要求，也符合分级管理、分级负责、公开透明的管理要求。农村信用社等地方金融机构市场准入、资本与资产安全、业务合规性、高管任职资格由国家金融监管机构负责，而行业、行政、系统性风险由省级政府负责，由此构成类似但又不同于美国的“双线多头”监管模式。多头监管容易出现监管竞争和监管冲突问题，由于地方政府的相对强势，出于保护地方机构，这种利益博弈的格局容易形成对农村信用社的监管宽容，可能积累系统性风险和形成不公平竞争格局。
第四，农村信用社的行业管理问题——行政控制与职责不清。现阶段，农村信用社的行业管理与协调相应的事务，均由省级联社或主管部门代管代劳，首先是行业管理过度越位的问题，行业管理大大超出了行业事务性质，甚至形成了全面的经营、管理、人员、费用、分配的控制，严重妨碍“自主经营、自担风险和自我发展”改革目标的实现。其次，行业管理缺乏相应行业协会组织，如农村信用社协会、信用合作从业人员协会等。行业管理事务通过行政渠道或监管渠道去解决，混淆了事务性质，形成了相互之间的干扰和混乱。
改革的对策
现阶段，农村信用社在第一阶段的改革试点基本完成后，具备了继续改革和发展的基本条件，需要在进一步的产权结构调整、自主的治理与行业与行政管理、外部监管方面，进行一定程度的政策和策略的调整，原则上应该考虑：渐进地推进产权结构调整、完善自主经营管理、放松外部行政与行业控制、完善外部经营环境，真正实现农村信用社整体的改革目标。
第一，尊重经济规律、科学发展、渐进推进产权变革。当前，带有普遍性、行政性推动农村信用社产权集中的行为，不符合因地制宜、渐进发展的改革设计原则。而产权集中后带来的脱离“三农”服务方向，再造大型商业银行的前景，也不是健全金融组织体系的正道。因此，应该坚持改革的初衷，约束对高度集中产权模式的省级合作银行或联社的审批。在农村信用社产权集中的变迁路径中，适度作出时间规划，主要考察未来5～10年新的村镇银行、资金互助社、小额贷款公司的组建和发展情况，在这些内生性的社区、乡镇金融机构成熟、壮大起来的过程中，逐步审批信用社行业的集中、合并、重组申请。只有如此，才能在落实城乡统筹发展战略和十七届三中全会精神的过程中，保证“三农”金融服务不至于被空洞化。
在优化农村信用社的产权结构过程中，应该培育适度的大股东结构，构建比较接近的几个大股东资本结构，避免一股独大或过度分散两种极端情形。其次，应该在股权结构中兼顾国资、民资、个体资本的比例，有目的地搭配各类性质的股权，实现相对的平衡和制衡。再次，股权结构中应该优先安排涉农资本，便于延伸产业链和加强资本之间的关联性。最后，应该采取有效的监管措施，排除信用社行业内部的交叉持股，虚增资本规模和资本充足率的问题。
第二，健全法人治理，实现自主经营、自担风险、自我发展的目标。为健全和保障股份制法人治理的委托代理关系和健全风险激励约束机制，当前应逐步弱化省市联社对法人联社的行政性干预，释放出法人治理机制的自主经营、自担风险、自我约束、自我发展的制度潜力。其中，最重要的环节是发挥大股东和“三会”的作用，在经营管理活动中，体现股东利益和意志，逐步建立“三会”的自主决策、监督机制、程序和惯例。省市联社的淡出，还可以避免与监管部门之间的冲突，解决监管宽容的问题。省市联社在管理上的淡出，也有利于形成专注于行业事务和社会性事务的协调和管理，条件成熟时可逐步转化为行业协会性质的社团性公益机构。
第三，放松外部行政与行业控制，平衡监管竞争。在农村信用社改革试点的第一阶段，帮助增资扩股，清收不良资产，弥补部分损失，恢复服务对象和市场的信心，健全治理结构，甚至于直接控制经营策略，下达经营管理指标，各省市联社负责县市单一法人信用社的行业和行政管理有其充分的必要性。但在农村信用社完成第一阶段改革试点，基本具备了多元资本结构和法人治理结构，实现了盈亏基本平衡，初步走上自我发展道路时，省市联社的“一刀切”式的行政与行业管理，非常有必要进行渐进式的放松和淡出。由此发挥出多元资本和利益代表的作用，健全法人治理关系与操作，形成农村信用社的自主经营、自担风险、自我发展的格局。
在金融监管方面，原改革进程中的宽容应该被严格、规范的审慎监管所取代，实现其自我发展与风险控制的平衡，维持专业监管约束与市场约束的平衡，保障农村信用社的系统性安全和稳健。此外，国家金融监管机构和地方政府分别作为外部监管者和行政或行业管理者，
有利于维护一个多头的制衡关系。
第四，健全行业组织，完善外部经营环境。考虑到信用社的历史和现状，应该从税收、行业管理、内部治理和社会信用等方面，建立健全一个有利于信用社发展和成长的社会环境。在税收方面，原则上，合作组织的经营活动应该是免税或低税负的，股份制的农村信用社法人应该担负一定的税负。目前，我国政府和中央银行赋予了信用社一些政策性金融业务的负担和任务，应该考虑为信用社行业创造一个低税的环境。在行业管理方面，无论是政府、监管者，都应该提高信用社行业管理的自主权，甚至可以彻底地让信用社自行决定行业管理方面的组织、职责和管理方式。在信用社的内部治理方面，社会各界应该承担更大的作用，从董事会、监事会组成、作用，到管理层行为的监督，都可以更多地参与，发挥更大的作用。在社会信用建设方面，目前人民银行负责个人征信系统可以把信用社的个人信贷信息纳入其中，让个人征信系统覆盖所有城乡地区。