发布时间 : 星期一 文章农村社会养老保险问题对策研究(2)更新完毕开始阅读f6a81a9f7f1922791688e8ff
(二) 稳步发展阶段(1993～1997年)
1993 年国务院批准建立农村社会养老保险管理机构,各种规章制度与操作方案陆续出台,农村社会养老工作在全国推广,参保人数不断上升。1995年10 月召开的全国农村社会养老保险工作会议,明确了在有条件的地区积极稳妥地发展农村社会养老保险,并分类指导,规范管理,力争2000年初步建立、2005 年基本建立农村社会养老保险制度。
(三) 整顿规范阶段(1998～2001年)
1998年,国务院进行机构改革,农村社会养老保险事业由民政部门移交给劳动与社会保障部门管理。这时期由于多种因素的影响,全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难,一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。政府有关部门开始重新审视这项工作。1999 年 7 月,国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件,决定对已有的业务实行清理整顿,停止接受新业务,有条件的地区应逐步向商业保险过渡。
(四) 创新发展阶段(2002～2007年)
以2002年11月党的十六大明确提出要在“有条件的地方,探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”为标志,农村社会养老保险工作进入了一个新的发展阶段。在中央政策启动和支持下,各个地方开始结合本地农村经济发展水平,制定出更为切实可行的农村社会养老保险政策, 并取得了一些有益的经验: 浙江省于2003年发出了《关于加快建立被征地农民社会保障制度的通知》,安徽省、湖南省、河南省等各省市自治区都分别出台了相应的文件,进行了试点工作。
(五) 新型农村社会养老保险(2007至今)
2007年8月17日,劳动和社会保障部、民政部、审计署于联合颁布《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》要求各省、自治区、直辖市的劳动保障厅(局)、民政厅(局) 积极推进新型农村社会养老保险试点工作,选择一些城镇化程度较快、地方财政状况较好、政府和集体经济有能力对农民参保给予一定财政支持的地方展开试点,按照保基本、广覆盖、能转移、可持续的原则,以多种方式推进新型农村养老保险制度建设。根据这一通知要求,北京市劳动和社会保障局率先于2008 年1月18日颁发了《关于印发 〈北京市新型农村社会养老保险试行办法实施细则〉的通知》,通知要求在北京市范围内的各区县劳动和社会保障局组织引导,农民自愿参加,建立新型农村社会养老保险基金。
2009 年 9 月 1 日，国务院颁布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），决定 2009 年在全国选择 10%的县（市、区、旗）开展新型农村社会养老保险试点，并在 2010 年将试点范围扩大到 23%的县区，扎实推进试点工作，在 2020 年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。《指导意见》的出台与试点，标志着我国农村社会养老保险开始了发展的新阶段。
3.2我国农村社会养老保险的现状
《指导意见》 颁布以后，全国各地纷纷根据当地的实际情况出台了新农保试点的实施细则，并很快把新农保的试点工作开展开来，取得了显著的成效。
1、全国各地纷纷出台新农保试点的实施细则并开展试点工作 2009 年 9 月 28 日，陕西省发布《陕西省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》，从当年 12 月开始在全省 45 个国家和省级试点县
（市、区）陆续启动新型农村社会养老保险试点工作；2009 年 11 月 2 日，广东省出台了《广东省新型农村社会养老保险试点实施办法》，并从 11 月开始在梅州市平远县等 14 个县、区开展新农保试点；2009 年 11 月 27 日，山东省制定了《山东省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》，于 2009 年年底在平邑县等 19 个县区开展试点；2009 年 12月 12 日，黑龙江省公布了《黑龙江省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》，并从当月开始在依兰县等 14 个县区开展试点；就连西部偏远的西藏和新疆也分别于 2009 年 11 月和 12 月出台了试点政策并开始了新农保的试点??
2、农民参保率显著提高
新农保在各地开展试点以来，农民参保热情高涨，参保率较之以前也有了很大的提高。截至 2010 年 1 月底，江西省新农保试点地区参保率已达 44.12%①，截至 2010 年 3月底，陕西省洛川县新农保参保率达 75%①。更有很多试点地区参保率已达 80%以上，如福建省武夷山市洋庄乡，截至 2010 年 3 月 20 日，参保率达 80%②，陕西省的宁陕县新农保参保率已达 90%③，甘肃省的金塔县新农保参保率达到 93.8%④。2010 年西藏的新农保覆盖面计划达到 20%，2011 年的覆盖范围将继续扩大到 50%，2012 年，将基本实现对农村适龄居民的全覆盖。
3、国家加大对新农保的投入 老农保制度规定，中央和地方政府不承担财政责任，除了给予政策支持以外，各级政府并没有对老农保进行任何投入。而《指导意见》则明确了新农保实行三方筹资，即国家、集体和个人，并且国家承担大部分责任。在中西部地区，中央政府完全承担参保农民每月 55 元的基础养老金，东部地区中央政府和地方政府共同承担每月 55 元的基础养老金。另外，全国各地的地方政府还要给予参保农民每年不少于 30 元的缴费补贴。这样，每个参保农民每年至少可从中央和地方政府得到 690 元的财政补贴。2009 年农村人口占全国总人口的 53.4%，全国 60 岁以上的老人有 16714 万人，那么农村 60 岁以上的老人约有 8925 万人，根据以上数据计算可得，中央和地方政府每年对新农保的投入约有 615 亿元。从零投入到每年 600 多亿元的投入，表明国家开始重视对新农保的财政投入，加大了对新农保的投入力度。
4、基础养老金保障水平低
《指导意见》规定，农民养老保险待遇由两部分组成，个人账户养老金和基础养老金，其中基础养老金为每人每月 55 元，即每人每年可以领到 660 元的基础养老金。2007年，按收入五等分农村居民家庭平均每人生活消费支出，低收入户、中低收入户、中等收入户、中高收入户、高收入户每人每年消费支出分别为 1850.59 元、2359.90 元、2938.47元、3682.73 元、5994.43 元。参保农民每人每年领到的基础养老金占低收入户每年消费支出的 35.67%，占中等收入户年消费支出的 22.46%，占高收入户年消费支出的 11.01%。与不同收入户每年的消费支出相比，参保农民每年领到的基础养老金水平比较低，完全不能维持其正常的消费支出。新农保坚持了“低水平”的原则，保障水平比较低。
3.3.1 我国农村社会养老保险制度的评价与分析
《指导意见》是在高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观的基础上出台的，其更加突出了以人为本的核心思想，更加注重社会公平和社会和谐，同时也更加注重国家对公民社会保障责任的承担。与 1991 年民政部颁布的《基本方案》相比较，新农
保中的 “新”就表现在于中央政府和地方政府开始承担财政责任，都对新农保提供财政补贴，在筹资方式上有了全新的改变。另外在保障对象、缴费水平、基金管理等方面与《基本方案》相比，也进行了较大改革，与传统的农村养老保险相比优势非常明显。
2、基金筹集
我国宪法第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”《基本方案》坚持“资金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策抚持的原则”。由于没有明确规定集体补助的水平，且欠发达地区集体经济薄弱，实际上集体补助的功能并没有真正发挥出来，而且国家不给予财政补贴，国家的保障责任不到位，老农保最后实质上演变成完全的个人积累型保险，不具有互济性，也没有激励机制，导致农民的参保积极性不高。《指导意见》明确规定基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补贴，对东部地区给予 50%的补助。国家真正承担了对公民的社会保障义务，对公民的社会保障事业担负了财政责任，这是与老农保的最大区别，也是比老农保更具有政策优越性的表现所在。另外，地方政府还要对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年 30 元，东部地区地方政府还有承担基础养老金 50%的财政补助责任。如果以参保农民以每人每年缴费 100 元计算，各级政府在新农保的基金筹集中承担 87.34%的责任，如果以参保农民每人每年缴纳 500 元计算，政府财政至少也要承担 57.98%。因此，各级政府财政补贴在基金筹集中占主导地位，发挥了主要作用。
3、缴费水平
《基本方案》中把农民的月缴费标准分为 2、4、6、8、10、12、14、16、18、20 元十个档次，缴费水平低。由于收人水平低和农民对于县级政府出台的制度缺乏信心等原因，农民大都选择 2 元的最低投保标准。根据测算，投保 10 年后的年金水平只有每月4.7 元①。按现在的物价水平，每月 4.7 元的养老金只能买到一公斤大米或者半公斤油。因此，根本起不到养老保险的作用，也根本维持不了老年农民的基本生活。《指导意见》中的缴费标准目前设为每年 100 元、200 元、300 元、400 元、500 元 5 个档次，与老农保相比，明显提高了农民个人的缴费水平，且都在农民的可承担范围之内。2009 年甘肃农民人均纯收入 2980 元，100 元相当于当地人均纯收入的 3.36%，这对欠发达地区的农民来说是可以承担的起的，2009 年广东省农民人均收入为 6907 元，500 元约为当地人均纯收入的 7.24%，这个缴费水平也不会给发达地区的农民带来经济困难。人保部社会保险研究所一位专家据此推算：2008 年，中国农民人均纯收入达到了 4761 元。如果按该标准测算，符合条件的农民一年可以领到 1190 元养老金，每月领到的养老金将近 100元，比老农保提高十几倍。另外，新农保的缴费档次随农村人均纯收入的增长等情况适时调整，与经济发展水平相适应。
4、基金管理模式
老农保实行完全的个人积累制，基金由县(市)农村社会养老保险机构统一管理，在指定的专业银行设立农村社会养老保险基金专户，专帐专管，专款专用。而新农保实行统账结合的模式，兼顾了公平和效率。新农保为每个参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助、地方政府补助及其他组织的
资助，全部记入个人账户。基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，提高了基金管理水平和层次，这也是与老农保基金管理的重要区别。
5、管理费用 老农保中，国家并不承担农村社会养老保险事业管理机构的管理经费，老农保的经办部门和工作人员的管理费用是从当年农民缴纳的养老保险费中按保费总额的 3%提取①王国军. 农村社会养老保险制度经济可行性探讨[J]. 首都经济贸易大学学报, 2002(4)24的。新农保的工作经费则由同级财政部门根据实际工作需要和有关经费支出标准合理安排，纳入财政预算，不再从新农保基金中提取，从而减少了农村社会养老保险基金的支出，有利于提高农民养老金的水平。
通过以上几点的比较可以看出，新农保与老农保相比，扩大了覆盖面，提高了农村社会养老保险的缴费水平和支付水平，优化了基金的管理模式，兼顾了公平和效率，最重要的是强化了政府的财政责任，对农民的参保具有很大的鼓舞和激励作用，有利于新农保的推广和实施。
3.3.2 我国农村社会养老保险存在的问题 新试点的农村社会养老保险较之老农保来说，具有明显的制度优越性。但是，还有一些问题值得我们研究与探讨。
1、新农保缺少法律保障
法律具有稳定性、普遍性。到目前为止，我国还没有出台一部有关农村社会养老保险全国性的法律，当然更谈不上全国人大及其常委会的立法。纵观十余年来，我国农村社会养老保险都是以部门规章及其他行政法规的形式出台的，并没有真正上升到法律形式，没有上升到国家意志，立法层次低，随意性非常大。因此，十几年来，农村社会养老保险政策一直处于实施、停滞、再实施的状态，一直在不停的修改、完善，政策的不稳定性导致农村社会养老保险政策实施十几年来也没有大范围的推广实施。如 1991 年民政部发布的《基本方案》由于政策本身及实施过程中存在诸多问题，到 1998 年就被废止，农村社会养老保险工作也陷入停顿甚至倒退。但是，新农保并没有吸取原来的教训，新农保制度也并没有进入立法程序，2009 年无论是国务院关于新农保的《指导意见》，还是各地关于新农保试点的实施办法或实施细则，都是行政规章，立法层次低，法律约束力弱，这就注定新农保在后续的工作中也将面临着政策的不稳定性和随意性。
2、新农保应坚持参保自愿性还是强制性
《指导意见》并没有强制农民参保，即坚持农民参保的自愿性。农民参保的自愿性虽然不会导致新农保在实施过程中与农民的矛盾，但从长期看，会出现一些问题。第一，参保与未参保的农民在年老时会出现收入差距，造成农民群体内的贫富差距与贫富分化。第二，国家给与参保农民每人每月 55 元的财政补贴，而未参保农民却享受不到这项补贴，这对未参保农民来说是不公平的。第三，如果国家为了维护社会公平，全国 60岁以上的农村老人都给予每月 55 元的基础养老金，参保与不参保都能在 60 岁以后享受到养老金待遇，则会导致一部分农民钻新农保的漏洞，选择不参保。第四，如果新农保坚持自愿性，必然会有一部分人不参保。以上四个问题，都会影响新农保的覆盖范围，影响新农保制度在农村的推广实施，影响新农保普惠性的发挥。因此，为了社会公平起见，国家应坚持农民参保的强制性，应让所有农民都参保，都受益，这样新农保才会成为真正的惠农政策，新农保才能覆盖到全国。
3、集体对参保农民缴费的补助标准不明确