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海南省联社的改革路径和未来展望
晏国祥
2007年8月10日，海南省联社的成立标志着深化农村信用社改革试点工作基本结束，农村信用社改革在取得重要阶段性成果基础上，从此进入深入实施与攻坚阶段。经过6年多发展，农村信用社的财务指标全面好转，据银监会公报披露，至2009年末，农村中小金融机构资产总额达86398亿元，贷款总额为47002亿元，存款余额为69847亿元，所有者权益4311亿元，税前账面利润实现714亿元。农村中小金融机构的整体健康度也明显提升，资本充足率、不良率、拨备率等抗风险指标都得到全面提升。“完善机制”是农信社改革终级目标，从实际改革内容来看，这个机制应包括两个维度，一是作为风险责任全面承担者的省级人民政府与地方信用社之间的管理关系机制，二是县（市）联社自身产权制度与法人治理机制。后者在银监会明确是股份制改造的大方向下，改革只是技术层面与操作问题。所以前者管理体制问题才是下一步改革的关键，这个问题具体来说就如何改革省联社，理顺管理体制的问题。“改到深处是产权”，“改到深处是利益调整与再分配”、“改到深处也是农村金融自身发展规律作用过程”。对于省联社改革，相关理论探讨与实践探索也较多，争论也很多。本文并不意在对它们进行评论与探索，本文主要着眼于在未来一段时间内，对省联社的改革前景及走向进行预测。当然，谁也无法预知未来，除了先知之外，可先知从来就不存在，所以本文的探讨主观臆测成分较多，科学性还有待考证与未来实践的验证，权作娱乐与参考。
一、省联社改革难难在哪里？
笔者认为省联社改革最大难点在于改革各利益主体对改革诉求的差异。虽然理顺管理体制是所有主体共同的愿望，但在实现方式的存在差异，这种差异源于
各主体从自身职能定位及由此对理想省联社模式理解的偏差。当今省联社改革形成了“要改”成共识，但“怎么改”却各有说法局面。从银监会蒋定之副主席2008年，对东中西部九个省（区）改革情况进行调研后形成报告中就可以初见端倪：“省联社的改革问题是近年来各方面关注和争议的一个焦点。调研中了解到，各方面对加快推进省联社改革的认识是一致的，但在如何推进改革特别是如何界定省联社的职能定位上存在不同看法。政府的同志认为，既然中央要求省政府承担风险责任，作为省级政府管理平台的省联社，其管理权力就不能受到过分限制和削弱；省联社的同志认为，辖内农村信用社的管理权力来自于政府授权，鉴于这样一种管理体制和目前农村信用社自我管理能力普遍不足的现状，省联社的这种管理不能受到制约，一定意义上还要进一步强化；银监局的同志认为，现阶段对农村信用社加强管理是必要的，但这种管理应当是一种行业管理，而不是行政化的人财物直接控制，同时应当加强和改进对基层社的服务；基层法人社的同志认为，省联社应更多地注重服务，而不能将履职重点放到管理上。”因各利益主体对省联社改革模式各有说法，各有所求，所以，一些有价值工作一直难以启动。如在2008年银监会合作部召开年度工作会议就提出“选择东中西各选一省作为改革试点”的提议至今都没法启动。除此之外，在深化改革试点阶段中已有省联社改革实践也难以看清未来的改革方向。这其中主要包括重庆农村商业银行的成立与宁夏黄河农村商业银行金融控股模式浮出水面。人民银行对重庆农村商业银行所代表的“重庆模式”公开质疑与反应是前所未见的，地处传统农业经济区的宁夏省联社在“不经意”中改制为控股公司同样让人感到不可思议。所以，省联社现在改革现状是因各利益主体都无法有效地说服对方及没有占主导地位的声音，省联社应选择何种改革模式已陷入无限的争论中，“说得太多，做的太少”。
二、影响省联社改革路径主要因素
未来省联社改革受哪些因素主导，也就是决定未来省联社改革走向的主要因素是什么呢？个人认为，主要取决于以下因素：
（一）农村信用社的政策性定位。胡锦涛主席在2007年就提出农村金融改革目标：多层次、广覆盖、可持续，这也代表着中央政府对农村金融改革的期望。而农村信用社作为当今农村金融市场上当之无愧的主力军，它承担实现城乡统筹发展、缓和社会矛盾的社会责任，它在未来政策性定位将直接影响省联社改革模式选择。
（二）省政府是省联社模式选择终级决策者。2003年国务院制订深化改革试点方案一大特色就是将农村信用社管理与风险处置权下放给省政府，中央不再承担最后“兜底”的责任并且明确不能将农信社管理权下放给省级以下的地方政府，这一立场至今未变，这也是农村信用社改革60多年改革历史经验与教训所得。在信用社股东未充分发挥作为资本家应有的作用、存款保险与行业求助机制尚未建立起来、以国家信用作为隐性担保前提下，省政府应是省联社改革模式选择主导者。现在大部分省联社改革之所以处于模糊不明朗的状态，主要原因之一在于进入21世纪后，中国经济顺周期高增长及国家对农村反哺扶持政策使得农村信用社发展呈良好的发展态势。在此情况下，省联社改制一则可能会产生动荡与风险，二则省联社改制可能需要运用巨量金融资源与大量协调工作，甚至需要运用行政权力来强力推行动，大部分省政府趋向于“无为而治”。可以看到，在当今凡属省政府强势介入的省份，省联社改革工作进度较快。省政府介入少的省份，省联社改革方向分歧表现特别明显，冲突也十分明显。
（三）省联社为什么存在？从市场的角度来看，省联社提供行业管理与服务有没有吸引力，是不是双赢呢？这个问题是省联社改革最关键的问题。事实上，它等同于这样一个基本问题：省联社为什么存在？江西省联社肖四如理事长认为
省联社履职有三大权力来源：一是基于法人单位出于共同利益共同制定的《章程》基础上的自律性行业管理权，也就是克服小法人规模与业务能力限制而成对清算、结算、人员培训、技术研发、资金调剂、沟通协调等内生市场需求；二是基于省级政府管理并承担最终风险责任而依法授权的行政性行业管理权；三是基于中国特色社会主义体制下党在企业中发挥政治核心作用的组织性行业管理权。笔者完全赞同他这一说法与总结。第一种权力来源应是最稳定的，放眼全世界农村合作金融发展，因自身规模与服务能力限制，都有由基层信用社组成联盟性质区域性上层组织，只是区别在于这个上层组织具备的管理与服务职能强弱程度不一。因此，从市场角度来说，至少是行业服务（暂不提及行业管理）不可缺的，也就是说未来省联社无论改成什么样的模式，服务职能是不可替代，所以从市场理性角度来说，取消省联社应不大可能会发生。第二种权力源也是当今省政府全面承担风险责任一种必然的产物，第三种权力源则是由我国政治体制所决定。
（四）农村信用社的特殊性。农村信用社特殊性体现在以下三个方面：一是地位特殊。农村信用社是农村金融市场服务，特别涉农这一块业务的主要提供者，涉农业务主要需求者也正是在当今缩小城乡差距，建设社会主义新农村背景下政府需要给予重点扶持的对象。二是经营状况特殊。主要体现为农村经济发展存在区域性差异形成农村信用社系统内巨大的地区性差异（如广东的珠三角与非珠三角；江苏的苏南与苏北；北京、上海深圳、重庆、天津等少数高城乡一体化的地区与大量非沿海地区的以传统农业为主的地区）；全国农村信用社相比其他银行类机构在财务指标、资产质量的差异（截至2009年末，农村信用社资本充足率低于商业银行平均水平 5.4个百分点，3省份仍为负值。不良贷款率高出商业银行平均水平9.2个百分点，6个省份整体不良贷款率超过15%；专项准备充足率低于商业银行平均水平124.8个百分点）。历史包袱依然很重且难以靠自身发展（银监会蒋定之副主席在2008年第四届中国金融改革高层论坛上提出农村合作